Расчет относительной экономии после проведения закупки. Экономия при проведении закупок: когда необходимо изменение плана, плана-графика закупки? Описание показателей, используемых при оценке эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
В рассматриваемом случае заказчику следует внести изменения в план закупок и план-график в части сведений, относящихся к объему финансового обеспечения, предназначенного для осуществления соответствующих закупок, планируемым платежам, при необходимости дополнив эти документы сведениями о новых планируемых закупках.

Обоснование вывода:
В план закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - план закупок) включаются сведения в том числе о наименовании объекта и (или) наименованиях объектов закупки, об объеме финансового обеспечения для осуществления закупки ( , Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", далее - Закон N 44-ФЗ).
В отношении закупок товаров, работ и услуг (далее - закупки), осуществляемых для федеральных нужд, Правительства РФ от 05.06.2015 N 552 утверждены Правила формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд (далее - Правила) и Требования к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд (далее - Требования к плану закупок).
В плане закупок указываются, в частности, наименование объекта (или объектов) закупки с указанием объема финансового обеспечения (планируемых платежей) для осуществления закупки на соответствующий финансовый год (пп. "е" п. 1 Требований к плану закупок).
Согласно п. 2 Требований к плану закупок в плане закупок указывается информация о закупках, которые планируется осуществить у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя, далее также - контрагент) в соответствии с , и Закона N 44-ФЗ, одной строкой в размере годового объема финансового обеспечения по каждому из объектов закупки, перечисленных в этом пункте.
В плане-графике закупок (далее также - план-график) в отношении каждой закупки указываются в том числе наименование и описание объекта закупки; начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем); способ определения контрагента и обоснование выбора этого способа ( , Закона N 44-ФЗ).
На основании Закона N 44-ФЗ Правительства РФ от 05.06.2015 N 553 (далее - Постановление N 553) утверждены Требования к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд (далее - Требования к плану-графику). Согласно пп. "ж" п. 1 этих Требований в план-график в отношении каждого объекта закупки включается информация об этапах оплаты (суммах планируемых платежей) на текущий финансовый год, если исполнение контракта и его оплата предусмотрены поэтапно.
Подпунктом "а" п. 2 Требований к плану-графику предусмотрено, что в плане-графике закупок для обеспечения федеральных нужд отдельными строками указывается информация о закупках, которые планируется осуществлять у единственного контрагента в соответствии с , и Закона N 44-ФЗ в отношении каждого из объектов закупок, перечисленных в этой норме.
В соответствии с Закона N 44-ФЗ планы закупок подлежат изменению в случае использования в соответствии с законодательством РФ экономии, полученной при осуществлении закупки. Аналогичное правило предусмотрено пп. "е" п. 11 Правил.
Закона N 44-ФЗ определено, что план-график подлежит изменению заказчиком в случае внесения изменения в план закупок, а также в иных случаях, предусмотренных в этой норме, в частности, в соответствии с порядком формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок для обеспечения федеральных нужд и для обеспечения нужд субъекта РФ, муниципальных нужд (п. 5 указанной части).
Так, пп. "г" п. 8 утвержденных N 553 Правил формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд предусматривает, что внесение изменений в план-график осуществляется в случае использования в соответствии с законодательством РФ экономии, полученной при осуществлении закупки.
В случае внесения изменений в план-график по указанному основанию заказчики уточняют информацию в графе "планируемые платежи" в соответствии с условиями заключенного по итогам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) контракта (п. 3 Требований к плану-графику).
Как отмечается в Минэкономразвития России от 16.11.2015 N Д28и-3349, закупки, осуществляемые на сэкономленные бюджетные средства, должны быть учтены в плане-графике закупок. В письме от 29.11.2016 N Д28и-3256 представители того же министерства указали, что в случае необходимости осуществления заказчиком закупки товаров, работ, услуг за счет использования в соответствии с законодательством РФ экономии, полученной при осуществлении закупок, заказчик вносит такую закупку новой строкой в план закупок и план-график закупок. При этом начальные (максимальные) цены контрактов, по результатам заключения которых получена такая экономия, не изменяются.
Таким образом, использование денежных средств, предназначенных для осуществления закупки и сэкономленных по результатам проведения электронного аукциона, для закупки у единственного контрагента влияет на показатели объема финансового обеспечения в плане закупок и планируемых платежей в плане-графике. Кроме того, если в связи с такой закупкой появляется новый объект закупки, он также должен быть отражен в плане закупок и в плане-графике.
Поэтому, на наш взгляд, в рассматриваемой ситуации заказчику следует внести изменения в план закупок и в план-график в части показателей объема финансового обеспечения, предназначенного для осуществления соответствующих закупок, планируемых платежей и при необходимости дополнить эти документы информацией о новых объектах закупки.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Ерин Павел

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Александров Алексей

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.

Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты Мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия: Министерство экономического развития Российской Федерации; Федеральная антимонопольная служба; Федеральное казначейство; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации; объекты контрольных мероприятий, включенные в План работы Счетной палаты на 2015 год, в части, относящейся к настоящему экспертно-аналитическому мероприятию.

Исследуемый период: 2015 г.

С докладом выступил аудитор Максим Рохмистров.

Государственные закупки в рамках 44-ФЗ

По итогам 2015 г. Счетной палатой выявлено около 500 нарушений при осуществлении государственных закупок в рамках 44-ФЗ на общую сумму более 125 млрд. руб. (В 2014 г. - 276 нарушений на общую сумму 39,6 млрд. руб.) Определенное увеличение количества выявляемых нарушений 44-ФЗ отмечает и ФАС России. В 2015 г. рост составил почти на 30% к уровню 2014 г. При этом основная масса нарушений носит процедурный характер.

Мониторинг выявил ряд положительных изменений в развитии контрактной системы в России. Завершено принятие нормативных правовых актов для создания системы планирования, нормирования и обоснования закупок. По словам аудитора, отмечается рост эффективности процедур закупок.

В 2015 г. среднее количество заявок участников закупок приблизилось к трем на один лот, экономия бюджетных средств по результатам проведения процедур закупок составила 7,6%*. «При этом отмечу негативную тенденцию увеличения объема закупок у единственного поставщика, что не лучшим образом влияет на экономию бюджетных средств», - сказал Максим Рохмистров. Например, доля изначально объявленных закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) по сумме в целом по стране в 2015 г. увеличилась с 16,1% до 18,7%. При этом доля таких закупок с учетом несостоявшихся закупочных процедур в прошлом году составила 44,1 % (на 13,9 процентных пункта больше показателя 2014 г.).**

Отдельно аудитор остановился на внедрении с 1 января 2016 г. единой информационной системы в сфере закупок. При этом значительных изменений от начала ее работы ожидать сложно. Такие важные инструменты функционала ЕИС, как контроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения закупок, сквозной процесс контроля информации о закупке начиная от этапа ее планирования и заканчивая заключением контракта по ее итогам, должны быть внедрены только с 2017 г.

Проблематика применения 223-ФЗ

Объем объявленных закупок по 223-ФЗ в 2015 г. составил 23,1 трлн. руб. Это почти в четыре раза больше чем в рамках 44-ФЗ. Доля изначально объявленных закупок у единственного поставщика по 223-ФЗ составила более 40%, что почти в 2 раза больше чем в рамках закона о госзакупках (18,7%). Относительная экономия по итогам осуществления закупок составила лишь 1,6 % (по № 44-ФЗ - 7,6%).

Одной из причин таких показателей стало отсутствие исчерпывающего перечня конкурентных способов осуществления корпоративных закупок. Анализ положений о закупках десяти крупных корпоративных заказчиков - Роснефть, РЖД, Уралвагонзавод, Ростех, Газпром, Роснано, Почта России, Компания Сухой, Росморпорт, Транснефть показал, что указанными заказчиками применяется 27 различных способов закупки (от 6 до 13 способов каждым), которые могут иметь еще определенные особенности - в большинстве положений о закупке указано, что данные способы могут осуществляться в электронном виде, а также с возможностью проведения предварительного квалификационного отбора или без него и др.

Еще одна проблема корпоративных закупок - отсутствие ограничений количества и порядка деятельности операторов электронных площадок. Общее количество операторов электронных площадок в течение 2015 г. увеличилось более чем на 20% - в настоящее время работает более 150 операторов. (Для сравнения по 44-ФЗ таких площадок пять).

К серьезным проблемам приводит отсутствие исчерпывающего перечня оснований для заключения договора с единственным поставщиком. 223-ФЗ позволяет корпоративному заказчику устанавливать неограниченное количество случаев осуществления корпоративных закупок у единственного поставщика, уходя от конкурентных процедур закупок. По оценкам Счетной палаты, это несет коррупционные риски, а также приводит к неэффективному расходованию средств.

Председателем Счетной палаты Татьяной Голиковой в ходе обсуждения было отмечено, что выбор единственного поставщика необходимо нормативно отрегулировать. «Есть определенное количество предприятий, которые являются единственным поставщиком, но при этом находятся уже в процедуре банкротства или близки к этому. Получается, что мы в ряде случаев отдаем деньги предприятиям, которым мы вообще не должны их направлять по всем другим нормам законодательства», - добавила Татьяна Голикова .

В 223-ФЗ отсутствуют нормы, направленные на повышение эффективности расходования средств на закупки, например необходимость обоснования начальных (максимальных) цен договоров, запрет на конфликт интересов при осуществлении закупочной деятельности. Кроме того есть негативная практика установления корпоративным заказчиком нереальных сроков подачи заявок участниками корпоративных закупок, а также внесение существенных изменений в условия договоров уже после проведения процедур закупок.

По итогам проверок Счетной палатой выявлены нарушения законодательства о корпоративных закупках на общую сумму более 620 млн. руб., выраженные, в основном, в несоблюдении заказчиками требований утвержденных ими положений о закупках.

Зоны риска при применении 44-ФЗ и 223-ФЗ

На сегодняшний день законодательство не ограничивает возможность обхода 44-ФЗ. При осуществлении закупки для государственных нужд у единственного поставщика или подрядчика, определенного на основании актов Президента или Правительства, в рамках 44-ФЗ, подрядчики, как правило, работы не выполняют. Они заключают субподрядные договоры на неконкурентной основе, поскольку на них не распространяется обязательность применения 44-ФЗ. В результате выстраивается схема, на каждом этапе которой часть средств на госзакупку остается у посредников. Например, ОАО «Росгеология» определено на два года единственным исполнителем осуществляемых Роснедрами закупок работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы России. В период с июня по сентябрь 2015 г. с ОАО «Росгеология» заключено 85 государственных контрактов на общую сумму 14,3 млрд. руб., из них 98% переданы на исполнение субподрядчикам, которые в свою очередь выполнили работы уже за 12,1 млрд. руб. Полученные таким образом (фактически за посреднические услуги между Роснедрами и конечным исполнителем) средства в объеме более 2 млрд. рублей остаются в распоряжении ОАО «Росгеология». Подобные факты не единичны и выявляются в рамках 223-ФЗ.

Еще одна проблема государственных и корпоративных закупок - заключение контрактов с офшорными компаниями. Выявлены факты выбора победителей закупочных процедур и заключения государственных контрактов с компаниями, зарегистрированными на территории Российской Федерации, но учредители которых зарегистрированы в офшорных зонах, что не запрещено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Федеральным законом № 223-ФЗ ограничения в части заключения договоров с организациями, зарегистрированными в офшорных зонах, и вовсе не установлены.

По итогам рассмотрения отчета было принято решение, что необходимо внести изменения в законодательство о закупках, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, направленные на стандартизацию закупочной деятельности и расширение доступа субъектов экономической деятельности, в том числе малого бизнеса, к корпоративным закупкам. Необходимо установить исчерпывающий перечень конкурентных способов закупок и закупок у единственного поставщика, а также порядок их осуществления. Должны быть определены обязанности по обоснованию начальных (максимальных) цен договоров, введен запрет на конфликт интересов при осуществлении закупочной деятельности, а также ограничено количество электронных площадок.

Коллегия приняла решение направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в палаты Федерального собрания.

Более подробная информация размещена на сайте

В качестве критериев оценки эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, могут быть выбраны следующие:

• - соответствие потребностям заказчика
• - полнота контракта, подразумевающая наличие в тексте контракта четкого определение предмета закупки с отнесением его к категории товаров, работ или услуг, ясных и понятных требований к предмету закупки, срока действия контракта, прав и обязанностей сторон, конечного результата реализации контракта, порядка приемки поставляемых товаров, выполняемых работ и услуг, правил разрешения возникающих разногласий, санкций за нарушение условий контракта, возможности привлечения субподрядчика и правила взаимодействия с ними
• - экономическая эффективность (с учетом затрат на обслуживание и т. д. и всех внесенных корректировок), понимаемая как использование минимально возможного уровня финансовых ресурсов для закупки необходимого объема товаров, работ и услуг

Описание показателей, используемых при оценке эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для гос и мун нужд

Показатели эффективности должны соответствовать ряду критериев для того, чтобы быть полезными и эффективными для анализа существующей системы государственных и муниципальных закупок. С целью выявления наиболее подходящих показателей эффективности сначала рассмотрим данные критерии.

Во-первых, показатели должны быть релевантными для каждой организации. Одним из способов определения релевантных показателей является соотнесение показателей с целями и задачами организации или определенной сферы ее деятельности.

Во-вторых, показатели должны иметь ясное и понятное определение чтобы обеспечить сбор необходимой информации и честное сравнение. Неясные определения могут вести к проблемам при сборе информации и неправильной интерпретации данных.

В-третьих, показатели должны быть обоснованы. Показатели должны быть рассчитаны на основе информации, подлинность которой может быть подтверждена.

В-четвертых, показатели должны быть экономически обоснованны. Необходимо наличие баланса между издержками, произведенными на сбор данных и расчет показателей, и полезностью данных показателей. Поэтому по возможности нужно конструировать показатели на основе уже имеющейся информации.

В-пятых, показатели должны обладать следующими характеристиками: отсутствие двойной интерпретации показателей, чувствительность к изменениям, статистическая валидность, разумные временные рамки сбора информации.

С учетом вышеописанных критериев и особенностей действующего законодательства представляется целесообразным выбрать следующие показатели эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для государственных и муниципальных нужд:

• 1. тип контракта
• 2. показатели эффективности условий, предусмотренных контрактом
• - четкость формулировки требований к предмету закупки
• - отсутствие явного описания характеристик продукции, соответствующих определенному торговому наименованию
• - наличие в тексте контракта технических характеристик, свойств и качества предмета закупки
• - условия контракта учитывают риски, присущие данной группе продукции
• - наличие в тексте контракта информации касательно гарантийного срока обслуживания, объема работ по гарантийному обслуживанию и времени, в течение которого они должны быть осуществлены
• - разбивка процесса исполнения контракта на несколько этапов
• - точное обозначение сроков этапов исполнения контракта
• - в тексте контракта описан процесс проведения финансовых операций между поставщиком и заказчиком
• - в тексте контракта указана полная стоимость предмета закупки
• - в тексте контракта указан размер обеспечения исполнения контракта
• - в тексте контракта указан размер аванса в случае, если контракт предусматривает выплату аванса
• - наличие в тексте контракта описания авторских прав
• - наличие в тексте контракта описания конечного результата реализации контракта
• - в контракте подробно описан порядок приемки товаров, работ и услуг
• - наличие в тексте четкого описания прав и обязанностей сторон
• - наличие в тексте контракта условий, определяющих возможность привлечения субподрядчика

Наличие в тексте контракта ответственности сторон за нарушение условий контракта

• - наличие в тексте контракта описания порядка разрешения возникающих разногласий
• - наличие в тексте контракта условий расторжения контракта
• - в тексте контракта указан срок действия контракта
• - наличие в тексте контракта требований к каналам передачи информации в процессе реализации контракта
• - в тексте контракта описана процедура мониторинга исполнения контракта
• 3. показатель эффективности цены контракта
• - сравнение среднерыночной цены на аналогичные товары, работы, услуги с ценой контракта
• (цена контракта / среднерыноочная цена) * 100%

Контракт будет считаться эффективным, если цена контракта ниже среднерыночного уровня цен на аналогичные товары, работы, услуги или примерно равна. В случае, если цена контракта превышает среднерыночную, но не более чем на 5%, то контракт считается умеренно эффективным. При превышении цены более чем на 5% контракт признается неэффективным.

• 4. показатель соответствия закупаемых товаров, работ, услуг требованиям качества
• 5. показатель соответствия сроков поставки
• 6. степень удовлетворения конечного потребителя.

Все вышеперечисленные показатели можно ранжировать по пятибалльной шкале, где:

• 1 - отсутствует в контракте / неудовлетворительно
• 2 - упомянуто в контракте / крайне удовлетворительный
• 3 - присутствует в контракте, но не детально описано/удовлетворительно
• 4 - четко прописаны все условия / хорошо
• 5 - все условия прописаны предельно детально и четко, конечный результат превзошел планируемый / очень хорошо.

На основе выделенных критериев и показателей можно произвести оценку степени достижения целей закупки; проанализировать текст контракта, полнота которого является неотъемлемым условием максимального достижения планируемых целей; оценку степени соблюдения условий контракта; оценку экономической эффективности закупки. Эффективность перечисленных параметров в совокупности определяет эффективность исполнения контракта.

Таким образом, при помощи данных показателей можно проранжировать заключенные контракты по различным группам продукции и исследовать полученные данные на предмет наличия дифференциации степени эффективности исполнения контракта с жесткой ценой в случаях, когда объекты закупок различны. Подобное исследование в данной работе ограничивается анализом текста контракта и сравнением цены контракта со среднерыночной ценой на аналогичные товары, работы, услуги в связи с отсутствием достаточных данных о ходе исполнения и приемки результатов контракта.

Так как оценка эффективности контрактов включает показатель учета рисков, присущих каждой конкретной группе закупаемых товаров, работ, услуг, то вначале будет произведен анализ основных рисков, присущих выбранным группам продукции, а затем будет произведена оценка эффективности контрактов по определенным группам продукции в соответствии с предлагаемыми критериями.

В статье мы рассмотрим, когда заказчик должен вносить изменения в план, план-график закупки и особое внимание уделим такому основанию, как образовавшаяся экономия при проведении закупок.

Изменение плана закупок

Изменения в план закупок вносятся в соответствии с ч. 6 ст. 17 Федерального закона о контрактной системе, а также Постановлениями Правительства РФ от 05.06.2015 № 552 , от 21.11.2013 № 1043 .

Вопрос: нужно ли уменьшить сумму в плане закупок в позиции, где образовалась экономия? В письме Минэкономразвития от 29.11.2016 № Д28и-3256 указано, что в случае необходимости осуществления заказчиком закупки товаров, работ, услуг за счет использования в соответствии с законодательством РФ экономии, полученной при осуществлении закупок, заказчик вносит такую закупку новой строкой в план закупок и план-график закупок. При этом начальные (максимальные) цены контрактов, по результатам заключения которых получена такая экономия, не изменяются.

Управление государственными и муниципальными закупками ( , , ак. часов) - дополнительная профессиональная программа повышения квалификации для контрактных управляющих, специалистов контрактных служб и закупочных комиссий.