Автономное учреждение может иметь. Государственные и муниципальные учреждения (бюджетные, автономные, казенные, унитарные, госкорпорации): определение, цели создания, функции

Государственной Думой

Советом Федерации

" вносятся основные реквизиты федерального закона, в котором указано на ограничение оборота федерального имущества, или федерального закона, установившего порядок, по которому федеральное имущество определяется как ограниченно оборотоспособное (имущество может принадлежать лишь определенным участникам оборота или находиться в обороте по специальному разрешению), а также иного правового акта, предусматривающего специальное разрешение на оборот указанного имущества. Если федеральное имущество не ограничено в обороте, то в указанную строку вносится слово "нет", означающее, что правообладатель вправе распоряжаться таким имуществом в пределах, установленных законодательством Российской Федерации. Указанные реквизиты включают наименование, дату подписания и номер федерального закона и иного правового акта, после которых в круглых скобках указываются при наличии структурные единицы федерального закона и иного правового акта, например Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"

3. Изменение типа существующего бюджетного или казенного учреждения в целях создания автономного учреждения, а также изменение типа существующего автономного учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".";

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее - РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в «некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

В настоящее время законодательство предполагает два варианта создания автономных учреждений: либо путем учреждения, либо путем преобразования из государственного (муниципального) унитарного предприятия/государственного учреждения.

Создание автономного учреждения «с нуля» происходит на основании решения соответствующего органа управления, в подчинении которого находится данное автономное учреждение. В этом случае решение о создании автономных учреждений федерального подчинения принимает Правительство РФ, а решение по созданию автономного учреждения, находящегося в подчинении субъекта РФ или муниципального образования, принимает соответствующий субъект РФ/муниципальное образование.

Если же в автономное учреждение преобразовывается государственное или муниципальное учреждение, то решение должно быть принято именно тем соответствующим органом, в подчинении которого они находятся.

Наибольший интерес представляет создание федеральных автономных учреждений. Их создание или реорганизация регулируются нормой Постановления Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее - постановление № 662). Согласно п. 2 данного постановления решение о создании федерального автономного учреждения принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Если же создается федеральное автономное учреждение путем изменения статуса существующего федерального государственного или казенного учреждения, то решение принимает Росимущество. Кроме того, постановление № 662 указывает, что в этом случае федеральной службе или федеральному агентству не требуется получать разрешения или согласования процедуры с профильным федеральным министерством, в подчинении которого они находятся.

Согласно п. 3 постановления № 662 федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. Также он осуществляет текущий контроль за финансово-хозяйственной деятельностью федерального автономного учреждения.

Органом управления, осуществляющим руководство текущей деятельностью федерального автономного учреждения, является его руководитель (исполнительный орган), который назначается на должность по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. На основании ч. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ в федеральном автономном учреждении высшим органом управления является наблюдательный совет, а также иные необходимые органы управления, связанные с отраслевой спецификой федерального автономного учреждения (ст. 10 Закона № 174-ФЗ).

Пример 1

Свернуть Показать

В федеральном автономном учреждении - академическом театре драмы - имеются следующие органы управления: генеральный директор, назначенный на должность Министерством культуры России, наблюдательный совет из 7 человек (отвечает за руководство вопросами финансово-хозяйственной деятельности, одобрение крупных сделок, утверждает и контролирует выполнение программы деятельности и т.п.), художественный совет (отвечает за репертуар театра) и попечительский совет (спонсоры и инвесторы). Все вышеперечисленные органы управления и их полномочия отражены в уставе федерального автономного учреждения.

В автономное учреждение может быть преобразовано и унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон № 161-ФЗ) решение о реорганизации государственного унитарного предприятия принимает собственник его имущества. Согласно ст. 29 Закона № 161-ФЗ унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества. В ряде случаев в автономные учреждения преобразуются те унитарные предприятия, которые по характеру и направлению своей деятельности не могут приносить прибыль.

Автономное учреждение, независимо от уровня подчиненности, наделяется имуществом, необходимым для выполнения им своих функций. Собственником данного имущества являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ имущество закрепляется за автономными учреждениями на праве оперативного управления. Однако это не означает, что автономное учреждение вообще не распоряжается никаким имуществом и даже канцелярские товары оно должно списывать только после получения одобрения от учредителя. Автономное учреждение не может распоряжаться следующим имуществом:

недвижимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением учредителем или приобретенным учредителем в централизованном порядке или же на условиях централизованного финансирования;
земельными участками, полученными автономным учреждением на праве бессрочного пользования;
особо ценным движимым имуществом, отчуждение которого производится в специальном порядке (например, музейные фонды);
особо ценным движимым имуществом, без которого автономное учреждение не сможет осуществлять свою деятельность;
некоторыми категориями движимого имущества, стоимость которых составляет: для федеральных автономных учреждений - от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для автономных учреждений субъекта РФ - от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для муниципального автономного учреждения - от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб. Вопрос стоимости некоторых категорий движимого имущества вызывает неоднозначное толкование, так как его стоимость, приведенная выше, закреплена в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее - постановление № 538). Однако существует и норма, установленная Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений» (далее - постановление № 337) в размере более 500 тыс. руб., причем независимо от того, какому уровню власти данное автономное учреждение подчинено. Какое же постановление Правительства РФ автономные учреждения должны использовать в работе? В этом вопросе мнения разделяются: так как постановление № 337 не отменено, его можно и нужно использовать в работе. Но постановление № 538 введено в действие уже после изменения законодательства об автономных учреждениях, и поэтому действует только оно и надо руководствоваться им.

По мнению автора, так как оба вышеуказанных постановления действуют и с целью избежания путаницы, необходимо, чтобы балансовая стоимость особо ценного движимого имущества была установлена учредителем и прописана в уставе автономного учреждения.

Пример 2

Свернуть Показать

Спортивно-оздоровительный комплекс является автономным учреждением, находящимся в подчинении субъекта РФ. В уставе данного автономного учреждения зафиксировано, что особо ценным является движимое имущество стоимостью от 100 тыс. руб. до 500 тыс. руб. Такая формулировка не противоречит норме постановления № 538.

Самостоятельно автономное учреждение может распоряжаться следующими категориями имущества:

недвижимым имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет собственных средств, или же указанное в ст. 3 Закона № 174-ФЗ «недвижимое имущество, не относящееся к закрепленному за учреждением учредителем (собственником)». Но такое в принципе невозможно, так как представляется сомнительным, что какое-либо юридическое или физическое лицо подарит автономному учреждению объект недвижимости.
Однако направления расходования выручки, полученной за счет оказания автономным учреждением платных услуг, должны быть закреплены в его уставе;
движимое имущество, не включенное в категорию особо ценного движимого имущества. Согласно ст. 298 ГК РФ таким имуществом не может считаться имущество, приобретенное автономным учреждением за счет внебюджетной (приносящей доход) деятельности. Однако законодатель не разъяснил, как быть с приобретенным, например, объектом недвижимости? Остается только надеяться, что данная неясность будет разрешена уже в ближайшее время;
материальные запасы, приобретаемые автономным учреждением для обеспечения своей текущей деятельности.

Пример 3

Свернуть Показать

Автономное муниципальное учреждение — детская и юношеская спортивная школа — приобрело за счет осуществления внебюджетной деятельности бывшую базу отдыха предприятия под летний спортивный лагерь. Данная база будет считаться собственностью автономного учреждения, так как денежные средства на ее приобретение учредителем не выделялись.

Учредитель (собственник) также может изъять находящееся в оперативном управлении или бессрочном пользовании (это земельные участки) имущество у автономного учреждения. Процедура изъятия может быть «запущена» в тех случаях, когда автономное учреждение не использует выделенное ему имущество.

Пример 4

Свернуть Показать

Автономному учреждению - высшему учебному заведению, находящемуся в федеральной собственности, - был выделен земельный участок размером 2 га для создания учебно-производственной базы. Однако автономное учреждение его не использовало и земельный участок простаивал. После проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности был выявлен факт неэффективного использования данного объекта вверенного федерального имущества и по решению федерального органа исполнительной власти земельный участок был изъят.

Особенности финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) автономных учреждений

Согласно ч. 2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ государственное (муниципальное) задание для автономных учреждений формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами его уставной деятельности. Учредители устанавливают задания для автономных учреждений с учетом следующих расходов: расходов на содержание особо ценного имущества, расходов на развитие автономных учреждений в рамках государственных целевых программ. Безусловным является финансирование учредителями уставной деятельности автономных учреждений. То есть автономное учреждение получает гарантированное и обязательное бюджетное финансирование на основании разработанного учредителями (на всех уровнях государственного управления) государственного задания и полученных для его выполнения субсидий. Согласно ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ учредителями должны быть утверждены порядок и условия формирования заданий для автономных учреждений, а также порядок их субсидирования.

Пример 5

Свернуть Показать

Муниципальный орган управления разработал в целях финансирования муниципальных автономных учреждений следующие документы: типовую смету муниципального автономного учреждения, типовое задание на год, порядок субсидирования деятельности бюджетных учреждений, а также формы отчетности по использованию полученных денежных средств.

Для федеральных автономных учреждений задания формируются на основании общей формы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». Данное постановление облегчает жизнь как финансово-экономическому блоку федеральных ведомств, так и самим автономным учреждениям. В частности, состав показателей должен быть единообразным для автономных учреждений одной отрасли, вводится механизм качества предоставления государственных услуг автономным учреждением, финансируются только те государственные услуги, которые включены в утвержденный перечень государственных услуг.

Система финансирования автономных федеральных учреждений включает в себя несколько типов субсидирования (но может быть использована и для автономных учреждений других уровней):

Первый тип — целевые субсидии. Данные субсидии предоставляются на определенные цели и/или ликвидацию стихийных бедствий.

Второй тип — субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием автономным учреждением государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным заданием. Это наиболее объемная категория субсидий.

Третий тип — разовые целевые субсидии. Такие субсидии направляются на финансирование мероприятий федеральных (региональных или муниципальных) целевых программ.

Если федеральное автономное учреждение создано путем преобразования бюджетных учреждений или ФГУПов, то согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» ему выделяется отдельная выравнивающая субсидия сроком на 3 бюджетных года.

Уменьшение субсидирования для автономных учреждений возможно только при уменьшении государственного задания (ч. 2.2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). Во всех иных случаях уменьшения бюджетного финансирования автономных учреждений не допускается. Согласно ч. 2.1 ст. 4 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение не имеет права отказываться от выполнения государственного (муниципального) задания. Если же по каким-либо причинам происходит отказ, то последствиями может быть смена собственником руководства данного автономного учреждения.

Финансово-хозяйственная деятельность автономных учреждений находится под полным контролем его учредителей. А согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ автономное учреждение не является распорядителем бюджетных средств. То есть если оно выделяет бюджетные средства другому юридическому лицу, то должно осуществлять это в рамках договорных отношений. Напрямую, через автономное учреждение, главный распорядитель бюджетных средств не может осуществлять бюджетное финансирование. Такой вывод изложен в письме Минфина РФ от 05.03.2011 № 03-03-06/4/16.

Пример 6

Свернуть Показать

Через федеральное автономное учреждение «Объединенная школа рукопашного боя» проводилось финансирование школ рукопашного боя в регионах РФ, что является нарушением бюджетного законодательства. Проверка Росфиннадзора квалифицировала это как нецелевое и неправомерное расходование средств федерального бюджета. Если бы «Объединенная школа рукопашного боя» перечисляла денежные средства региональным школам на основании договоров (на проведение соревнований, отборочных игр и т.п.), то к ней не было бы претензий.

Учредитель (собственник) также контролирует осуществление автономными учреждениями крупных сделок. Для сделок с имуществом автономного учреждения крупной сделкой, согласно ст. 14 Закона № 174-ФЗ, считается сделка по реализации, передаче в залог или иному отчуждению имущества автономного учреждения, если стоимость реализуемого или передаваемого имущества превышает 10% от балансовой стоимости активов учреждения по его бухгалтерской отчетности на последнюю дату. Но как поступить учредителю в тех случаях, когда и сделка крупная, и имущество не отчуждается (например, при приобретении ценных бумаг, при участии в капитале другого юридического лица, при получении кредита и т.п.). В этих случаях законодательство разрешает учредителю самостоятельно устанавливать размер крупной сделки, подлежащей согласованию с ним. Для этого учредитель должен разработать механизм согласования крупных сделок. Представляется возможным иметь соответствующий ведомственный орган (комиссию) по согласованию крупных сделок автономным учреждениям. Это снизит риски совершения неправомерных сделок и повысит ответственность соответствующих управленческих структур.

Кроме выполнения заданий собственников (учредителей), автономные учреждения могут оказывать платные услуги. Наиболее распространенной платной услугой является предоставление высшего образования на платной основе. Порядок определения размера платы за оказание платных услуг определяется учредителем автономного учреждения и регламентируется Постановлением Правительства РФ от 02.12.2009 № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти платных услуг». Сам расчет платы за оказание платных услуг определяется на основании приказа Минфина РФ от 22.10.2009 № 105н «Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений» и не может превышать экономически обоснованных расходов на оказание услуги. Под экономически обоснованными затратами нужно понимать следующие затраты: затраты на оплату труда, затраты на приобретение расходных материалов, затраты на коммунальные платежи, другие затраты на содержание и использование имущества, общехозяйственные расходы. С учетом отраслевых специфик перечень затрат может быть дополнен.

Налоговые аспекты деятельности государственных (муниципальных) автономных учреждений

Налог на прибыль

Согласно подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ субсидии, выделяемые собственником (учредителем) автономным учреждениям, считаются средствами целевого финансирования и не включаются в расчет налоговой базы по налогу на прибыль. Автономное учреждение обязано вести раздельный учет доходов и расходов, получаемых от бюджетной и внебюджетной деятельности. Автономное учреждение не имеет права уменьшать доходы, полученные от внебюджетной деятельности на величину расходов, финансирование которых осуществляется за счет выделенных субсидий (письмо Минфина РФ от 31.01.2011 № 03-03-06/4/3).

Автономному учреждению, в соответствии с требованиями налогового законодательства, необходимо разработать учетную политику для целей налогообложения по налогу на прибыль и разработать регистры (счета) налогового учета. Налогообложение коммерческой (внебюджетной) деятельности автономных учреждений по налогу на прибыль не отличается от такого же налогообложения коммерческих организаций.

Упрощенная система налогообложения

Ее могут применять автономные учреждения в сфере образования в случае, если их доходы по итогам девяти месяцев года, в котором подано заявление о переходе на УСН, не превысили 45 млн руб. (п. 2.1 ст. 346 НК РФ). Если величина дохода по итогам налогового (отчетного) периода превысит 60 млн руб., то автономное образовательное учреждение должно перейти на общую систему налогообложения прибыли согласно статье 346.13 НК РФ.

Пример 7

Свернуть Показать

Автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования по итогам полугодия получило доход 46 млн руб. По итогам 9 месяцев его доход составил 63 млн руб. Таким образом, по итогам года (налогового периода) данное автономное образовательное учреждение должно уплачивать налог на прибыль на общих основаниях.

Согласно требованиям ст. 346.11 НК РФ автономное образовательное учреждение освобождается от уплаты налога на прибыль, НДС и налога на имущество.

Согласно ст. 346.12 НК РФ не имеют права переходить на упрощенную систему налогообложения следующие категории автономных образовательных учреждений:

автономные образовательные учреждения, имеющие филиалы или представительства;
автономные образовательные учреждения, у которых средняя численность работников за отчетный (налоговый) период превысила 100 человек. При этом под численностью в 100 человек понимается штатная численность;
автономные образовательные учреждения, у которых стоимость основных средств и НМА превышает 100 млн руб. (за исключением земельных участков).

В состав налоговой базы при расчете УСН не включается целевое финансирование и субсидии, выделяемые собственником.

Налог на добавленную стоимость

Автономные учреждения осуществляют операции, облагаемые НДС, в общем порядке, установленном главой 21 НК РФ. Однако в соответствии со ст. 145 НК РФ автономные учреждения могут воспользоваться льготой по НДС. Льготой могут воспользоваться те автономные учреждения, у которых за три предшествующих подаче заявления на пользование льготой календарных месяца сумма выручки от реализации не превысила в совокупности 2 млн руб.

Пример 8

Свернуть Показать

Театр, являющийся автономным учреждением субъекта РФ, в течение января - марта получил совокупную выручку в размере 1 700 000 руб. (700 000 руб., 600 000 руб. и 400 000 руб.). В апреле в налоговую инспекцию им было подано заявление с просьбой разрешить использовать льготу по НДС, так как полученная им совокупная выручка за три календарных месяца, предшествующих подаче данного заявления, не превысила 2 млн руб.

Автономное учреждение использует льготу по НДС в течение последующих двенадцати месяцев после ее получения. И в течение этого периода оно не может отказаться от льготы. Если автономное учреждение решило продлить льготу, то по истечении двенадцати месяцев (законодательство не «привязывает» этот срок к календарному году) оно представляет в налоговый орган баланс, выписку из книги продаж и надлежащим образом заверенную выписку из журналов полученных и выставленных счетов-фактур. На основании этих документов автономное учреждение подтверждает то, что в течение двенадцати месяцев сумма полученной выручки (без учета налога за каждые три последовательных календарных месяца) не превышала 2 млн руб.

Пример 9

Свернуть Показать

Театр, являющийся автономным учреждением субъекта РФ, в течение 12 последовательных календарных месяцев получил выручку в размере 1 200 000 руб. За каждые три последовательных календарных месяца выручка составляла 300 000 руб. И так как выручка за двенадцать последовательных календарных месяцев не превысила 2 млн руб., театр может продлить льготу по НДС.

К сожалению, на практике встречаются ситуации, когда автономное учреждение не подает документы на продление пользования льготой, так как считает, что это происходит автоматически или же «по умолчанию», ввиду его статуса государственной (муниципальной) структуры. Однако получение льготы по НДС никоим образом не связано со статусом. В случае отсутствия подтверждающих документов или при их неполной комплектности автономное учреждение теряет право на льготу по обложению НДС.

Льготный режим по ряду налогов не означает, что автономные учреждения вообще освобождаются от их уплаты. Они являются такими же налоговыми агентами и налогоплательщиками, как и коммерческие организации, и на них распространяются аналогичные обязанности и права, связанные с исчислением и уплатой налогов.

Галина Дмитриевна Отнюкова, кандидат юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права МГЮА.

Вступил в силу Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - ФЗ об АУ). Этот Закон затрагивает интересы огромного числа работников сфер образования, науки, культуры, всех, кто трудится, получая заработную плату за счет средств бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов. Понятно беспокойство этих людей за судьбы свои и своих организаций, которое высказывалось при обсуждении законопроекта о создании автономных учреждений. К чести наших законодателей следует отметить, что большинство высказанных в процессе этих обсуждений замечаний и рекомендаций учтено при окончательной работе над законопроектом.

Рассмотрим некоторые вопросы, касающиеся правового статуса и деятельности автономных учреждений.

Что такое автономное учреждение?

В проекте Закона, принятом в первом чтении, отсутствовало понятие автономного учреждения. В ст. 2 законопроекта содержалась лишь общая характеристика автономного учреждения как юридического лица.

Принятый Закон дает следующее понятие автономного учреждения: это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Закона).

Из буквального смысла этого определения вроде бы следует, что речь идет только об органах государственной и муниципальной власти, реализующих функции управления в соответствующих сферах и действующих в качестве юридических лиц - автономных учреждений. Однако это не так. Из анализа ФЗ об АУ далее следует, что автономные учреждения - это не органы власти, а подведомственные им организации культуры, образования, науки, здравоохранения и др., которые осуществляют образовательную деятельность, лечат людей, обеспечивают доступ граждан к культурным ценностям. И задачей Закона является определение правового статуса автономных учреждений, основ управления ими, отношений с их учредителями, с участниками гражданского оборота.

Отметим, что предмет деятельности автономных учреждений и учреждений, не обладающих статусом автономных (ими являются бюджетные организации), может совпадать - это сфера оказания социально значимых услуг гражданам, реализующим свои конституционные права, в том числе на бесплатное общее, среднее профессиональное, высшее (в последнем случае - на конкурсной основе) образование в государственных и муниципальных учреждениях (ст. 43 Конституции РФ).

Бюджетный кодекс РФ, ГК <1> различают бюджетные и автономные государственные или муниципальные учреждения.

<1> В связи с принятием ФЗ "Об автономных учреждениях" в Бюджетный, Гражданский кодексы и ряд других законов внесены изменения // Российская газета. 2006. 8 ноября.

Говоря о соотношении бюджетных и автономных учреждений, отметим, что круг бюджетных организаций шире: не всякое бюджетное учреждение может быть преобразовано в автономное. В автономное преобразуются учреждения, которые наряду с услугами, осуществление которых финансируется из бюджета (в сфере науки, здравоохранения, образования и др.), способны оказывать те же услуги населению, но за плату на основе гражданско-правовых договоров об оказании услуг. Например , органы государственной и муниципальной исполнительной власти, создаваемые для осуществления управленческих функций, являются одновременно юридическими лицами - бюджетными учреждениями, преобразование которых в автономные учреждения противоречило бы их назначению - выступать в качестве органов власти, регулирующих и контролирующих деятельность подведомственных учреждений. И, напротив, учреждения культуры, искусства, образования и др., непосредственно оказывающие услуги гражданам, и сейчас в установленном порядке, под жестким контролем государства за расходованием средств, предоставляют эти услуги за плату. Преобразование в автономные учреждения многими из них рассматривается как благо: автономный режим деятельности позволяет выйти из-под прессинга государства, зарабатывать и расходовать средства самостоятельно, а не по утвержденной органом власти смете.

В силу ст. 161 БК РФ организации, наделенные государственным и муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений, признаются бюджетными организациями.

Бюджетный кодекс определяет бюджетные учреждения как организации, созданные для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ч. 1 ст. 161 БК).

С позиций БК РФ все государственные учреждения (как бюджетные, так и автономные) и даже предприятия осуществляют деятельность по предоставлению государственных или муниципальных услуг на основе установленных им заданий по предоставлению услуг (ст. 176). В подзаконных актах мы встречаемся с термином "государственные услуги" применительно к деятельности органов власти. Например , в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2> установлено, что федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствующей сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг (п. 5 Указа).

В связи с этим необходимо различать: 1) государственные услуги органов власти и 2) услуги подведомственных им учреждений, которые по терминологии БК также являются государственными. Первые оказываются от имени государства, и за их осуществление взимаются в бюджет пошлина, сбор, иные платежи, поступающие, как правило, в бюджет (например, пошлина за услуги Федеральной регистрационной службы).

Государственные и муниципальные учреждения оказывают услуги от своего имени. При этом выделим услуги в рамках установленного для них государством задания, например задания (контрольных цифр) по набору студентов на бесплатное обучение. Указанные услуги предоставляются гражданам частично за плату (например, при посещении ими музеев) или бесплатно (бесплатное образование). Оказание таких услуг на основе заданий финансируется из соответствующего бюджета. Сверх этих заданий услуги могут предоставляться на платной основе. Средства в виде платы за услуги от граждан поступают в распоряжение учреждений и используются с лицевых счетов бюджетных учреждений и расчетных счетов автономных.

Бюджетное и автономное учреждение различаются, прежде всего, по способу финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем.

Деятельность бюджетных учреждений, связанная с выполнением заданий учредителя, финансируется по смете. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов (п. 6 ст. 161 БК РФ). Смета утверждается не самим учреждением, а органом государственной или муниципальной власти, выступающим распорядителем бюджетных средств. Расходование средств строго по смете, конечно, сковывает инициативу организации. Орган власти - распорядитель бюджетных средств утверждает смету на основе установленного им задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат (п. 4 ст. 159 БК РФ).

Автономному учреждению смета не утверждается. Средства для осуществления деятельности автономного учреждения по выполнению задания государства выделяются в виде субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных, не запрещенных федеральными законами источников (ч. 4 ст. 4 ФЗ об АУ), т.е. бюджетные средства общей суммой без распределения по статьям затрат. Это, безусловно, свидетельствует о большей степени самостоятельности в планировании и использовании бюджетных средств автономных учреждений по сравнению с бюджетными.

Порядок определения заданий по предоставлению государственных услуг для бюджетных и автономных учреждений, планирования объемов финансирования из средств бюджетов для этих целей в общем виде урегулирован Бюджетным кодексом РФ (ст. ст. 159 - 161, 176 - 178), а для бюджетных учреждений также другими законами (например, Законом РФ "Об образовании") и подзаконными актами.

Автономные учреждения - новый институт. Поэтому условия и порядок формирования заданий учредителя и порядок его финансового обеспечения будут определены дополнительно подзаконными актами: в отношении федеральных автономных учреждений - Правительством РФ. Закон об АУ на этот счет говорит лишь о факторах, которые необходимо учитывать при планировании объемов финансового обеспечения выполнения заданий государства, установленных автономному учреждению (такие как затраты на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем, или созданным, или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества; расходы на уплату налогов на имущество, включая земельные участки; расходы на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке (ч. 3 ст. 4 Закона об АУ)).

На основе изложенного можно предложить следующее понятие: автономное учреждение - это государственная или муниципальная некоммерческая организация, созданная компетентным органом государственной власти или органом местного самоуправления для оказания социально-культурных услуг по заданию собственника и за его счет (полностью или частично) и финансируемая в этих целях из бюджета, а также осуществляющая деятельность по оказанию платных услуг на основе гражданско-правовых договоров, доходы от которой поступают в ее самостоятельное распоряжение и не учитываются в качестве доходов соответствующих бюджетов.

Автономные и другие учреждения

Итак, государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными и автономными. Помимо государственных и муниципальных могут существовать также частные учреждения. Возможность возникновения частных учреждений до внесения в ГК (ст. 120) и ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" изменений прямо не предусматривалась, хотя и не утверждалось, что учреждения могут быть исключительно государственными или муниципальными.

Частное учреждение может создаваться гражданином или юридическим лицом, государственное или муниципальное - соответственно РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Все эти учреждения относятся к одной организационно-правовой форме юридического лица, составляя разновидности учреждений в рамках этой правовой формы.

Можно выделить общие признаки, которые позволяют законодателю регулировать их статус и деятельность в рамках одной организационно-правовой формы:

Создаются одним учредителем - собственником в качестве некоммерческой организации со специальной правоспособностью.
Собственник закрепляет за ним имущество, на которое им принадлежит производное от собственности вещное право - право оперативного управления.

Обладая указанным правом, учреждения владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением (п. 1 ст. 296 ГК). Собственником имущества государственного или муниципального учреждения являются РФ, субъект РФ, муниципальное образование (в зависимости от того, кто из них создал учреждение).

Доходы, полученные учреждением от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности (если они имеют право заниматься таковой), поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК).
Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником для приобретения этого имущества (такое же право есть у собственника в отношении казенных предприятий).

Изъятие имущества учреждения, приобретенного им за счет предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, не допускается. Автономное учреждение не является разновидностью автономной некоммерческой организации в смысле ст. 10 Закона о некоммерческих организациях. Автономная некоммерческая организация является собственником своего имущества и создается по решению граждан и (или) юридических лиц. А автономное учреждение даже на свои доходы не приобретает право собственности, имущество принадлежит ему на праве оперативного управления, а создается автономное учреждение по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления.

От частного учреждения автономное отличается, прежде всего, по форме собственности, на базе которой функционирует, - имущество частного учреждения является объектом права частной собственности учредителя (гражданина или юридического лица), а имущество автономного, равно как и бюджетного, - принадлежит на праве собственности государству или муниципальному образованию, в зависимости от того, кто из них является учредителем.

Совпадает ли правоспособность автономного и бюджетного учреждения?

Отметим, что правоспособность любой некоммерческой организации является специальной. Они создаются для реализации строго определенных целей и задач. Автономное учреждение - некоммерческая организация, поэтому совершаемые сделки с имуществом должны соответствовать целям ее деятельности.

Любое учреждение имеет имущество, закрепленное за ним собственником или приобретенное им за счет средств, выделенных ему собственником. Это, прежде всего, здания, оборудование, приборы, книжный фонд, оргтехника и пр. Так вот, бюджетное учреждение вообще не вправе отчуждать такое имущество, например, продать коммерческой организации, даже с согласия собственника, или иным способом распоряжаться им (п. 1 ст. 298 ГК). Отметим, что в целях финансовой поддержки отдельных бюджетных организаций специальным законодательством им было разрешено с согласия собственника сдавать имущество (в частности, помещения) в аренду. Доходы, полученные от сдачи имущества - объектов федеральной собственности в аренду организациями культуры и искусства, здравоохранения, науки, архивными, образовательными учреждениями, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов учреждений. Эти средства, отраженные на лицевых счетах бюджетных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, направляются на их содержание сверх сумм расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на финансирование деятельности бюджетных учреждений (ст. 33 ФЗ от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <3>).

Правоспособность автономного учреждения шире.

В составе имущества, закрепленного за автономным учреждением, выделяются: 1) объекты недвижимости; 2) особо ценное движимое имущество (виды такого имущества определяются в порядке, установленном Правительством РФ).

Автономное учреждение в силу ст. 298 ГК, ст. 3 Закона об АУ вправе с согласия собственника распоряжаться этим имуществом (напомним, что ГК запрещает бюджетному учреждению совершение таких сделок в принципе). При этом средства, полученные от продажи, аренды закрепленного за автономным учреждением имущества на праве оперативного управления, в доходах бюджетов не учитываются (ст. ст. 42, 43 БК РФ), поступают и используются с расчетных счетов в кредитных организациях (а не с лицевых счетов территориальных подразделений Федерального казначейства, как это установлено для доходов от аренды бюджетных учреждений). Если автономное учреждение имущество в аренду не сдает, оно получает средства из бюджета на содержание этого имущества в виде субсидий, субвенций. При сдаче имущества в аренду финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (п. 3 ст. 4 Закона об АУ).

Сделки, совершенные автономным учреждением без согласия учредителя (в тех случаях, когда этого требует закон), являются недействительными (ничтожными) в силу ст. 168 ГК.

Обратим внимание, что отчуждение, например, здания в частную собственность не исключается, но только с согласия собственника. Такая сделка является по сути приватизацией, но таким ее видом, на которую ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не распространяется (ст. 3 Закона о приватизации). Получается, что приватизация имущества учреждений в плановом порядке - на основе программы (прогнозного плана) приватизации (как это предусмотрено Законом о приватизации) не производится, но в принципе это возможно даже в отношении зданий - их самого ценного имущества - с согласия собственника. Предварительно такой вопрос рассматривается по предложению руководителя автономного учреждения наблюдательным советом учреждения, который дает (или нет) по нему рекомендацию. Отрицательная рекомендация не является препятствием для отчуждения имущества руководителем с согласия собственника. В целях охраны интересов государства, трудового коллектива учреждения следовало бы вопрос об отчуждении объектов недвижимости (с согласия собственника) отнести к компетенции коллегиальных органов управления учреждения - применительно к вузам, к компетенции Ученого совета и наблюдательного совета. Такой жизненно важный вопрос для трудового коллектива нельзя решать единолично, пусть и с согласия собственника.

Движимым имуществом, не относящимся к особо ценному, а также всем остальным имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно.

Остальное имущество - это закрепленное за ним собственником имущество (кроме указанных выше двух видов объектов), а также доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, и объекты, приобретенные за счет этих доходов. Этим имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно, не испрашивая согласия собственника. Исключение составляет распоряжение путем вклада в имущество других юридических лиц в качестве их учредителя, участника. Указанные действия допускаются только с согласия учредителя (п. 6 ст. 3 Закона об АУ). Если в отношении имущества, которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, его руководитель намерен совершить крупную сделку, он должен получить одобрение этой сделки у наблюдательного совета. Акт одобрения принимается в форме решения, которое является для руководителя обязательным. Крупной признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, распоряжением имуществом, если цена сделки либо стоимость отчуждаемого или приобретаемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов АУ. Уставом учреждения может быть предусмотрен меньший размер крупной сделки. Совершенная без одобрения наблюдательного совета крупная сделка является оспоримой - она может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя (ст. 15 ФЗ об АУ). Однако суд признает ее недействительной только в случае, если будет доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом. Такие же последствия наступают при совершении так называемых сделок с заинтересованностью (если, например, контрагентом учреждения является сам его руководитель, его заместитель, член наблюдательного совета или их близкие родственники, перечисленные в п. 3 ст. 16 ФЗ об АУ) без предварительного одобрения сделки наблюдательным советом.

При этом надо иметь в виду, что любая сделка, если она противоречит специальной правоспособности автономного учреждения, является ничтожной (ст. 168 ГК).

Доходы учреждения

Подчеркнем, что доходы автономного учреждения от платных услуг и от разрешенного использования государственного и муниципального имущества не планируются собственником как источник доходов соответствующего бюджета. В отношении этих доходов автономное учреждение не является участником бюджетного процесса в качестве получателя бюджетных средств. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права требовать от автономного учреждения: представления бюджетной заявки для планирования доходов и расходов за счет доходов учреждения (таковая представляется только в целях выделения бюджетных средств для выполнения установленного задания); зачисления средств доходов на единый счет бюджета; расходования средств с лицевого счета, открытого в территориальном органе Федерального казначейства. С лицевого счета используются только средства, полученные из бюджета для выполнения государственного задания. Отметим, что при этом собственником средств - доходов, а также имущества, приобретенного на эти средства, является соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование.

Именно в таком смысле о соотношении права собственности (гражданского права) и публичного (бюджетного) права говорит п. 9 ст. 2 Закона об АУ: "Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества".

Денежные средства, заработанные автономным учреждением в результате предпринимательской и другой приносящей доходы деятельности, а также от использования имущества расходуются им с расчетных счетов, открытых в кредитных организациях. Выбор кредитных организаций осуществляется по согласованию с наблюдательным советом - коллегиальным органом управления автономным учреждением, создаваемым в порядке, предусмотренном ФЗ об АУ. По итогам рассмотрения наблюдательным советом предложения руководителя АУ по данному вопросу совет дает заключение. На основе этого заключения руководитель учреждения принимает решение (п. 3 ст. 11 ФЗ об АУ). Однако, как следует из анализа ст. 11 ФЗ об АУ, заключение наблюдательного совета, в отличие от таких его актов, как решения, не является обязательным для руководителя учреждения. Не предусматривает Закон и последствий неучета мнения наблюдательного совета, выраженного в заключении.

При необходимости автономное учреждение имеет право получать кредиты и займы. Если при этом сделка займа, кредита является крупной, необходимо получить одобрение наблюдательного совета. Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты, займы (п. 8 ст. 161 БК РФ). Даже унитарные предприятия совершают заимствования по согласованию с собственником его имущества объема и направлений использования привлекаемых средств (ст. 24 ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Общим условием законности заимствования АУ является соответствие цели сделки специальной правоспособности АУ.

Право автономного учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность

Основной интерес действующих бюджетных организаций в преобразовании их в автономные учреждения заключается в возможности оказывать услуги, относящиеся к их основной уставной деятельности (научной, образовательной и пр.), за плату и использовать полученные средства на развитие основной деятельности, в том числе на достойную заработную плату сотрудников. При этом учреждение совершенно самостоятельно в определении направлений использования доходов (соответствующих уставным целям), соотношений распределения использования средств на стимулирование труда работников, совершенствование процесса оказания услуг и выполнения работ, приобретение оборудования, например лабораторного, ремонт помещений и пр. При этом традиционный для бюджетных организаций контроль за использованием средств со стороны органов финансового контроля, например вышестоящего государственного органа - распорядителя бюджетных средств, в отношении автономных учреждений осуществляется только в отношении бюджетных средств, выделенных для исполнения государственного задания. Как мы отмечали выше, доходы, полученные автономным учреждением от оказания платных услуг, бюджетными средствами не являются. В результате преобразований выиграют прежде всего учреждения с квалифицированным кадровым составом, прочной материальной базой, грамотной кадровой политикой, востребованностью услуг, честным руководителем, болеющим за дело процветания учреждения. И, напротив, трудовому коллективу и организации в целом не повезет, если победят корысть и несправедливость в распределении заработанных коллективом средств.

Уставная деятельность некоммерческой организации в виде оказания услуг за плату не является предпринимательской деятельностью: организация не имеет в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 2 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Члены трудового коллектива - работники, а не участники организации, а расходы на заработную плату - затраты, которые входят в себестоимость оказываемых услуг.

Правовые формы оказания платных услуг

Основной правовой формой, используемой во взаимоотношениях автономного учреждения и потребителя его услуг, является договор возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК). Например , в этой статье прямо упоминаются медицинские, образовательные услуги. Любые услуги, которым не посвящены отдельные главы ГК, охватываются регулированием нормами гл. 39 ГК. Найдут также применение договоры о выполнении работ (договор подряда).

В силу п. 6 ст. 4 ФЗ об АУ автономное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. В некоторые учреждения высшего профессионального образования можно поступить даже за плату только на конкурсной основе. Соответственно, порядок заключения договоров между вузом и студентом регулируется специальным законодательством об образовании. Сама договорная конструкция об оказании услуг каждому гражданину как клиенту, пациенту и на одинаковых условиях является публичным договором. Правда, в соответствии со ст. 426 ГК услуги на основе публичного договора оказывают только коммерческие организации. Полагаем, что потребности практики развития деятельности по оказанию услуг некоммерческими организациями могут потребовать и изменения ст. 426 ГК указанием на возможность реализации услуг по публичному договору также и некоммерческими организациями.

Кроме основной деятельности, собственно, для чего автономное учреждение и было создано, оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе (п. 7 ст. 4 ФЗ об АУ). Если эти виды деятельности носят систематический характер и подпадают под перечень, предусмотренный ст. 24 Закона о некоммерческих организациях (например, отвечающее целям создания организации производство товаров и услуг, приобретение и реализация ценных бумаг), такая деятельность признана указанным Законом предпринимательской (ФЗ об АУ вообще не оперирует понятием "предпринимательская деятельность").

Как образуется автономное учреждение?

Автономное учреждение создается в качестве нового юридического лица или образуется путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Изменение типа бюджетного учреждения на автономное не допускается до утверждения порядка определения особо ценного движимого имущества (ст. 20 ФЗ об АУ).

Изменение типа учреждения не является реорганизацией (это специально подчеркивается в п. 14 ст. 5 ФЗ об АУ), преобразование здесь происходит в рамках одной организационно-правовой формы - учреждения. Новое юридическое лицо при этом не появляется. Соответственно, новое автономное учреждение регистрируется в установленном порядке в качестве юридического лица, а при изменении типа учреждения - вносятся изменения в его устав.

К сожалению, когда речь идет об изменении типа учреждения - бюджетного на автономное, ФЗ об АУ оперирует терминологией, применяемой обычно к реорганизации. Напомним, что юридические лица в соответствии с ГК образуются путем создания или реорганизации. Одним из видов реорганизации юридических лиц является преобразование, сущность которого заключается в прекращении одного и возникновении другого юридического лица с правопреемством. При этом изменяется организационно-правовая форма юридического лица (п. 5 ст. 58 ГК). Способ образования (создание или реорганизация) указывается, наряду с другой информацией о юридическом лице, в Едином государственном реестре юридических лиц. В ФЗ об АУ говорится о создании автономного учреждения путем учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (п. 1 ст. 5 ФЗ об АУ). В соответствии с п. 4 ст. 5 Закона "решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни".

Между тем, коль скоро изменение типа учреждения сам законодатель не признает реорганизацией, правильнее было бы говорить о преобразовании бюджетного учреждения в автономное в рамках одной организационно-правовой формы. Соответственно надо различать преобразование как вид реорганизации с изменением организационно-правовой формы юридического лица (например, о таком преобразовании унитарного предприятия в государственное или муниципальное учреждение говорит ст. 34 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях) и преобразование без изменения организационно-правовой формы. Например , преобразование казенного предприятия в предприятие с правом хозяйственного ведения рассматривается указанным Законом как изменение вида предприятия, не являющееся реорганизацией (п. 4 ст. 29 Закона). Аналогичным образом не относится к реорганизации преобразование закрытого акционерного общества в открытое и наоборот (ст. 68, п. 2 ст. 97 ГК).

Имеются и другие некорректные формулировки ФЗ. Так, п. 9 ст. 5 определяет содержание решения о создании автономного учреждения путем изменения его типа:

в нем указываются сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения. Учредитель создает организацию, а при преобразовании в рамках одной организационно-правовой формы этого не происходит. Бюджетное учреждение уже существует. Решается вопрос лишь об изменении его типа. Поэтому правильнее было бы говорить о содержании решения о преобразовании учреждения и о том органе власти, в компетенцию которого входит это решение (а не об учредителе);

указываются сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимости и особо ценного движимого имущества. Имущество закрепляют за вновь создаваемым юридическим лицом. В случае изменения типа учреждения имущество не закрепляется, а сохраняется за учреждением.

При обсуждении проекта Закона многие высказывали опасение, что не все имеющееся у бюджетного учреждения имущество будет сохранено за ним, когда будет изменен его тип на автономное учреждение.

В Законе этот вопрос решен следующим образом. Не допускается изъятия или уменьшения имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением (п. 11 ст. 5 ФЗ об АУ).

Что касается заработанных в результате осуществления приносящей доходы деятельности средств и приобретенного за счет этих средств имущества, они находятся в самостоятельном распоряжении бюджетного учреждения (п. 2 ст. 298 ГК) и, соответственно, продолжают оставаться в их распоряжении при изменении типа учреждения.

Имеет ли юридическое значение отнесение преобразования бюджетного учреждения к изменению типа организации, не относящегося к реорганизации?

При реорганизации создается новое юридическое лицо. Для трудовых отношений это означает переоформление трудовых договоров работников с новым работодателем. При отказе работника от продолжения работы трудовой договор с ним расторгается (п. 6 ч. 1 ст. 77 ТК РФ). Изменение типа учреждения повлечет лишь изменение записи в трудовой книжке работника указанием на изменение типа учреждения.

Как нами уже указывалось, не надо регистрировать в налоговых органах новую организацию. Вносятся лишь изменения в учредительные документы.

При реорганизации в форме преобразования лицензия на вид лицензируемой деятельности переоформляется (ст. 11 ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). При изменении типа учреждения переоформления лицензии не требуется: автономное учреждение продолжает свою деятельность на основе ранее выданной лицензии. Сохраняют юридическую силу и другие разрешительные документы, ранее выданные бюджетному учреждению до окончания срока их действия, в частности имеющее особое значение для образовательных учреждений свидетельство о государственной аккредитации учреждения (п. 12 ст. 5 Закона об АУ).

Надо отметить, что, хотя изменение типа учреждения и не является реорганизацией, все же применяются некоторые правила о реорганизации: Закон говорит о применении п. п. 1 и 2 ст. 60 ГК об обязанности учредителя письменно извещать кредиторов о принятом решении о преобразовании. Кредиторы имеют право прекращения или досрочного исполнения обязательств, должником по которым является преобразуемое юридическое лицо, и возмещения убытков.

Ограничения в отношении преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения

Закон предусматривает следующие ограничения на преобразование учреждений в автономные.

Бюджетное учреждение не преобразуется в автономное учреждение без его на то согласия. Решение органа власти (в отношении федеральных учреждений это компетенция Правительства РФ) принимается по инициативе или с согласия самого учреждения. Акт согласия - одобрения изменения типа учреждения принимается его высшим коллегиальным органом управления (при наличии такового). В вузах, например, таким высшим органом управления является Ученый совет. Представляется, что в учреждениях, где нет коллегиального органа управления, при решении вопроса о преобразовании учреждения в автономное следовало бы учитывать мнение трудового коллектива.

Преобразование не должно повлечь нарушение конституционных прав граждан (права на бесплатное образование, права на участие в культурной жизни и др.). В этих целях органами власти разрабатывается обоснование по каждому учреждению (с согласия или по инициативе бюджетного учреждения), в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий создания автономного учреждения, доступности учреждения для населения и качества выполняемых работ, оказываемых им услуг.

Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения вообще не допускается (п. 3 ст. 20 Закона). Но они могут создаваться как юридические лица.

Кроме этого, Правительством РФ могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения; не только Правительством РФ, но также органом государственной власти или органом местного самоуправления могут определяться перечни государственных и муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

Полагаем, что такие важные вопросы, затрагивающие существенные интересы учреждений и их работников, как условия и критерии их преобразования в автономные учреждения, должны устанавливаться непосредственно в Законе. Что касается перечня учреждений, не подлежащих преобразованию, в Законе также должны быть предусмотрены критерии, исключающие их преобразование.

Наверное, не все учреждения захотят или смогут стать автономными. Ведь в принципе они вправе, если это предусмотрено в уставе, получать доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, которые поступают в их самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК).

К сожалению, эту норму ГК Бюджетный кодекс просто "задавил". А ведь и руководителям, и членам трудовых коллективов многих учреждений лучше, чем эта норма, и желать нечего. Почему новому типу учреждения будет разрешено иметь счета в любых кредитных учреждениях, а действующим сегодня бюджетным учреждениям использовать заработанные средства можно только с лицевых счетов органов Федерального казначейства? Не проще ли вместо преобразования учреждений в автономные дать им возможность в полной мере использовать ст. 298 ГК о самостоятельном распоряжении заработанными ими доходами? Кстати, традиционная форма государственных и муниципальных учреждений остается одним из надежных форпостов в обеспечении сохранности государственной и муниципальной собственности от несправедливой приватизации. Ведь ценным государственным имуществом, в частности зданиями, бюджетное учреждение не вправе распоряжаться даже с согласия собственника.

Ответственность автономного учреждения

Изменение типа учреждения принципиально меняет характер его ответственности по обязательствам.

Напомним, что бюджетное учреждение (равно как и частные) отвечает перед кредиторами только денежными средствами. При недостаточности таковых субсидиарную ответственность перед кредиторами несет собственник имущества учреждения. Соответственно учреждения не подлежат банкротству.

Автономное учреждение отвечает перед кредиторами всем своим имуществом, за исключением закрепленного за ним недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также имущества, приобретенного учреждением за счет выделенных ему собственником средств. РФ, субъект РФ, муниципальное образование как собственники имущества автономного учреждения ответственности по его обязательствам не несут (п. 2 ст. 120 ГК, п. 5 ст. 2 Закона об АУ).

Но тогда возникает вопрос о возможности банкротства автономного учреждения, что, наверное, будет следующим шагом законодателя. Но банкротство связано с ликвидацией учреждения как юридического лица, массовыми увольнениями работников, занятых в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения. Остается только надеяться на то, что законодательство о банкротстве не будет изменено и учреждения все же не будут и впредь подлежать банкротству. В противном случае вряд ли найдутся желающие быть преобразованными в автономные учреждения.

1. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

2. Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

3. Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.