Правовой статус государственных корпораций в рф. Морозов И.Д

Д. М. СТРИХАНОВА

Московская государственная юридическая академия имени

О ПУБЛИЧНОМ СТАТУСЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

В настоящей работе анализируется правовая природа государственных корпораций в рамках новой организационно-правовой формы. Отмечена возможность существования юридических лиц публичного права, которые не вписываются ни в одну из существующих форм коммерческих и некоммерческих организаций , и возможность их появления в российском праве. Обозначены присущие им специфические признаки. Выявлено, что государственные корпорации являются разновидностью юридических лиц публичного права.

Создание государственных корпораций основано на ряде исключений из правил, характерных для юридических лиц, поэтому каждая из государственных корпораций является уникальной по своему правовому статусу. Это позволяет рассматривать государственные корпорации с точки зрения их правовой формы как новую организационно-правовую форму.

Так, государственная корпорация представляет собой организационно-правовую форму некоммерческой организации, которая создается для выполнения общественно значимых, по существу государственных (публичных) функций. Учредителем любой государственной корпорации выступает государство, т. е. субъект, обладающий публичной властью и наделяющий частью своих полномочий создаваемую организацию. Следовательно, государственные корпорации наделены властными полномочиями, в частности, по нормативно-правовому регулированию, что является исключительной прерогативой государственных органов. Однако важно отметить отсутствие у них учредительных документов , функции которых выполняет закон. Таким образом, юридические лица одной организационно-правовой формы действуют на основании разных законов и по разным правилам.

Публичность статуса государственных корпораций выражается также в том, что имущество, передаваемое Российской Федерацией в собственность государственной корпорации, используется только для целей, определенных законом, предусматривающим ее создание, а именно для социальных, управленческих и иных общественно полезных. Таким образом, государственная корпорация является качественно новой организационно-правовой формой, что обусловило появление новой формы собственности.

Принимая во внимание все вышесказанное, целесообразно говорить о существовании таких юридических лиц, которые не вписываются ни в одну из существующих форм коммерческих и некоммерческих организаций, т. е. о категории юридических лиц публичного права. Под данную категорию подпадают те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований или в публичных интересах, но не являются при этом органами государственной власти или местного самоуправления. Юридические лица публичного права создаются для достижения различных общественно значимых целей и могут наделяться властными полномочиями. Они должны обладать строго целевой правоспособностью.

Действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских стран не знает категории «юридическое лицо публичного права». В правовой доктрине дискуссия о возможности появления в российском праве особой категории юридических лиц, а именно юридических лиц публичного характера, ведется относительно недавно. Основной целью создания и деятельности таких юридических лиц являются «общие дела», «общее благо», «общеполезная деятельность», для достижения которой они используют властные методы. Важно отметить, что российским законодательством предусматривается существование юридических лиц, выполняющих публичные функции. В качестве примеров таких юридических лиц можно привести: Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, воинские части Вооруженных Сил РФ.

Ученые придерживаются различных концепций юридического лица касательно его отраслевой принадлежности и поэтому определяют конструкцию юридического лица публичного права по-разному. Некоторые авторы, главным образом цивилисты, придерживаются отраслевой концепции юридического лица. Они отмечают, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию . Цивилисты упоминали о юридических лицах публичного права в основном при анализе иностранного законодательства. Так, указывал, что когда «буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права» . Такую же позицию отстаивал . Другие же авторы поддерживают идею о межотраслевой концепции юридического лица. Сторонники межотраслевой концепции юридического лица полагают, что она может использоваться любой отраслью права для обозначения субъекта права, отличного от физического лица .

Однако, изучая природу юридических лиц публичного права, можно обозначить присущие им общие специфические признаки, исходя их которых государственные корпорации являются разновидностью юридических лиц публичного права, а именно:

1. Юридическое лицо публичного права – публичное образование, назначение которого осуществлять не предпринимательскую деятельность , а решать задачи общественного, социального характера. Государственные корпорации создаются для достижения какой-либо общественно полезной цели, в том числе для выполнения управленческих функций.

2. Эти лица всегда связаны с публичной властью: они либо осуществляют ее, либо сотрудничают с ней, либо составляют источник такой власти. Юридические лица публичного права в определенной мере выполняют функции управленческого характера.

3. Юридические лица публичного права представляют собой группу юридических лиц, разнородных по организации и правовому положению, которых объединяет одна цель – они создаются для выполнения общественных функций. Следовательно, их организационно-правовые формы отличны от обычных юридических лиц. Государственные юридические лица публичного права создаются в организационно-правовой форме бюджетных учреждений или государственных корпораций.

4. Порядок их создания сильно отличается от порядка создания иных юридических лиц. Так, государственные корпорации учреждены в распорядительном порядке на основании федеральных законов Российской Федерацией . Таким образом, они созданы в результате властных мер, а не на основе объединения членов, как традиционные корпорации. Также государственные корпорации не имеют учредительных документов, на них не распространяются правила о лицензировании отдельных видов деятельности .

5. Юридические лица публичного права могут иметь систему органов управления , похожую на систему органов обычной коммерческой организации . Однако подход к их формированию иной, так как здесь доминирует назначаемость, подчиненность, строгое разграничение компетенции. Государство принимает непосредственное участие в формировании высших органов управления государственных корпораций и назначении их единоличных исполнительных органов.

6. Указанные юридические лица, как правило, наделяются имуществом и могут финансироваться из бюджета. Все государственные корпорации имеют имущество на праве собственности, которое необходимо им для осуществления ими профессиональной деятельности . Такое право им предоставлено федеральными законами об их создании. Некоторые из них могут получать бюджетные средства, но в разовом порядке, а не на основе постоянного финансирования.

7. Ответственность таких юридических лиц чаще всего имеет публичный характер. Законодательство не устанавливает специальных форм публично-правовой ответственности государственных корпораций. Однако такая ответственность и не устанавливается в отношении федеральных министерств, федеральных служб и агентств, которые являются публично-правовыми образованиями. Вместе с тем, законодательство устанавливает вместо специальной ответственности таких лиц персональную ответственность, например, министра за выполнение возложенных на него полномочий. На практике министр, не оправдавший доверия, освобождается Президентом РФ от занимаемой должности. Аналогичным образом применяется ответственность к должностным лицам государственных корпораций.

Таким образом, государственные корпорации – это разновидность юридических лиц публичного права наряду с органами исполнительной власти (министерствами, федеральными службами и агентствами). В связи с этим необходимо понять причины отказа государства от традиционных организационно-правовых форм, в которых оно вправе создавать юридические лица, и необходимость создания государственных корпораций. До недавнего времени государство создавало юридические лица в формах бюджетного учреждения или государственного (муниципального) унитарного предприятия . Однако бюджетное учреждение и государственное унитарное предприятие не в состоянии оперативно решать проблемы, возникающие при осуществлении их деятельности, так как их полномочия по распоряжению имуществом сильно ограничены. Так, государственное имущество в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ закрепляется за учреждением на праве оперативного ведения . Согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. В случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов (иных договоров), бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов (иных договоров) .

Права государственного унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения имуществом также сильно ограничены Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» . Государственное унитарное предприятие вправе распоряжаться движимым и недвижимым имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом. Сделки, совершенные государственным унитарным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. Оно не вправе без согласия собственника продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставное (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом. В связи с вышеуказанными причинами рассматриваемые организационно-правовые формы юридических лиц оказались менее эффективными для государства как для цели его участия в гражданском обороте, так и для решения управленческих задач, и постепенно вытиснились государственными корпорациями.

В 2007 году были созданы 6 крупных государственных корпораций, которые должны решать поставленные перед ними задачи гораздо быстрее по сравнению с иными государственными юридическими лицами, деятельность которых осложнена разнообразными запретами. Однако, в соответствии с посланием президента РФ Федеральному Собранию 2009 года, государственная корпорация рассматривается как бесперспективная форма. Исходя из этого корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны быть ликвидированы по завершении их деятельности, а те, которые работают в коммерческой среде, должны быть преобразованы в акционерные общества . Тем не менее, важно пересмотреть не только законодательство о государственных корпорациях, но и законодательство о государственных юридических лицах с целью детализации условий и принципов их деятельности и избежания пробелов в законодательстве.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. , Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. Т. 6. № 1.

2. Государственная социалистическая собственность. М., 1948.

3. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. Избранные труды. М.: Статут, 1997.

4. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.

5. Гражданский Кодекс Российской Федерации: часть первая от 01.01.2001 г. // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

6. Бюджетный Кодекс РФ в ред. от 01.01.2001. // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

7. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»// Собрание законодательства РФ, 02.12.2002, № 48, ст. 4746.

Научный руководитель: Рябова Е.В., кандидат юридических наук, доцент

Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова

Одна из тенденций современного развития мировой экономики проявляется в том, что, несмотря на тип экономики, во многих государствах важное место в системе предоставления жизненно-необходимых услуг занимают предприятия и организации, которые полностью или частично принадлежат государству. При этом в каждом из государств используется собственный подход к определению термина «государственная корпорация» («государственная компания») и формированию критериев для отнесения того либо иного юридического лица к категории «государственное».

В Российской Федерации в качестве полноправных субъектов гражданского оборота государственные корпорации получили свое легальное закрепление в 1999 г. путем принятия поправок в текст Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ). В Закон была введена специальная ст. 7.1, из которой следует, что: «государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, которая учреждена Российской Федерацией на основе имущественного взноса и создана для осуществления социальных, управленческих либо иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается в соответствии с федеральным законом».

Однако, с момента появления в российском законодательстве нормы, предусматривающей возможность создания юридического лица в организационно-правовой форме государственной корпорации, до 2007 г. законодателем она применялось только дважды – при учреждении Агентства по реструктуризации кредитных организаций и Агентства по страхованию вкладов. Пик массового создания государственных корпораций пришелся на 2007 г. Государство образовало шесть таких структур – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, «Внешэкономбанк», «Роснанотех» («Роснано»), «Олимпстрой», «Ростехнологии», «Росатом». В последующем ряд из них был упразднен либо реорганизован, в результате чего на конец 2017 г. в отечественной экономике функционируют шесть государственных корпораций (Агентство по страхованию вкладов, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Внешэкономбанк», «Ростех», «Росатом», «Роскосмос») и одна государственная компания «Автодор», по своему статусу практически идентичная государственной корпорации.

Если проанализировать все озвученные в юридической литературе мнения, то мы можем выделить следующие специфические черты, присущие правовому статусу государственной корпорации, отличающие ее от корпорации, в ее обычном гражданско-правовом понимании:

Государственные корпорации наделены целым комплексом властных полномочий, в частности, правом нормативно-правового регулирования, что, как следует из общей теории права, является исключительной прерогативой государственных органов власти;

У государственных корпораций отсутствуют учредительные документы (уставы), их функции выполняет федеральный закон. Как результат, появление парадоксальной с правовой точки зрения ситуации: юридические лица, имея одну организационно-правовую форму, осуществляют свою деятельность не на основании Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), как обычные юридические лица, а в соответствии с положениями разных законов а, значит, не всегда по одинаковым правилам ;

Реорганизация или ликвидация государственной корпорации возможна лишь на основании специального федерального закона. Правила, регламентированные в законодательстве о несостоятельности (банкротстве), в отношении госкорпораций не применяются;

В отношении деятельности государственных корпораций действует целый ряд исключений из общих правил, которые применяются ко всем юридическим лицам. Например, на Агентство по страхованию вкладов, которое в системе обязательного страхования вкладов признается страховщиком, не распространяются общие требования о лицензировании страховой деятельности.

Если обратить внимание на представленный (далеко не полный) перечень особого правового статуса государственных, то наиболее важным элементом следует признать наделение их отдельными властными полномочиями, что никак не корреспондирует правовому статусу всех остальных юридических лиц. Автор поддерживает точку зрения Д.В. Новака о том, что «государственные корпорации должны рассматриваться в качестве группы юридических лиц, цель создания которых – «решение общих дел». Для достижения указанной цели государство может их наделять отдельными властными полномочиями» .

Значение государственных корпораций в системе отечественной экономики экспертами оценивается неоднозначно. Одни их критикуют, предлагая «упразднить, преобразовать данную организационно-правовую форму в иные формы юридических лиц без наделения специальным статусом и привилегиями» . Другими, напротив, озвучивается мнение об эффективности деятельности таких организаций . При этом практически все из них сходятся во мнении о недостаточности правовой регламентации статуса государственных корпораций.

Мы полагаем, что растущая потребность в совершенствовании всего законодательного массива, регламентирующего правовой статус государственных корпораций, дала толчок для развития идеи о создании публично-правовых компаний и принятии специального закона, обобщающего их регулирование.

Новая организационно-правовая форма юридического лица – «публично-правовая компания» – в правовой оборот официально была введена в 2014 г. путем принятия поправок в ст. 50 ГК РФ , а Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 236-ФЗ) уже были определены правовое положение указанных организаций, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации. 29 июля 2017 г. был принят Федеральных закон, предусматривающий создание первой публично-правовой компании, цель которой – осуществление защиты прав участников долевого строительства .

Как закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ, публично-правовая компания – это унитарная некоммерческая организация, которая создается в РФ и ведет деятельность в интересах государства и общества. Для этих целей организация наделяется функциями и полномочиями публично-правового характера, т.е. властными функциями и полномочиями, которые обычно присущи органам государственной власти (см., например, ч. 5 ст. 66, ст. 125 ГК РФ). Создается публично-правовая компания либо указом Президента РФ, либо на основании Федерального закона. Кроме того, она может быть создана путем реорганизации: акционерного общества со 100-процентным участием РФ; государственной компании; некоторых государственных корпораций.

По верному утверждению О.В. Романовской, анализ Федерального закона № 236-ФЗ позволяет прийти к выводу о том, что государство активно занимается поиском форм собственного участия в предпринимательской деятельности, нацеленной на реализацию публичных функций (когда государственные ресурсы вкладываются в развитие того или иного сектора экономики, благодаря чему появляется некоторая прибыль, но которая, в свою очередь, не является самоцелью). Публичные функции с течением времени видоизменяются, что предопределяет изменение и форм участия в их реализации .

При этом, можем предположить, что основная цель, которую преследовал законодатель при разработке Федерального закона № 236-ФЗ, заключалась в унификации законодательного регулирования деятельности государственных корпораций, а также государственных компаний, разрозненного по специальным законам, узко направленным на регламентацию деятельности каждой государственной корпорации в отдельности . Ввиду схожести конструкций, в научной среде высказывалось мнение о том, что публично-правовая компания является ни чем иным как новым названием государственной корпорации .

Исходя из содержания Пояснительной записки к законопроекту, следует, что публично-правовые компании должны стать тем знаменателем, к которому должны быть приведены государственные корпорации и государственные компании . В том числе разработчиками законопроекта особо указывается, что согласно Плану-графику, утвержденному Председателем Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 6793п-13, существующие в настоящее время государственные корпорации и государственная компания «Автодор» должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы. Вместе с тем, согласно Плану-графику в форму публично-правовой компании предполагается преобразовать только государственные корпорации «Внешэкономбанк» и Агентство по страхованию вкладов. Но ведь этими организациями перечень государственных корпораций не исчерпывается.

В самом Федеральном законе № 236-ФЗ какие-либо уточнения, касающиеся статуса государственных корпораций, отсутствуют. В ГК РФ, несмотря на внесение изменений, связанных с введением в законодательство новой организационно-правовой формы юридического лица – публично-правовой компании, положения, относящиеся к государственным корпорациям, изменены не были. Это означает, что правовой статус государственных корпораций по-прежнему определяют: статья 7.1 Федерального закона № 7-ФЗ и федеральные законы о создании конкретных государственных корпораций.

С учетом имеющегося к настоящему времени законодательного массива, возникает вполне закономерный вопрос о соотношении государственных корпораций и публично-правовых компаний.

Первое на что следует обратить внимание, это цели создания данных юридических лиц. В соответствии с ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона № 7-ФЗ целью создания государственных корпорация является осуществление управленческих, социальных и иных общественно полезных функций. Этим положением, по словам Ю.А. Тарасова и Г.С. Игнатенко, существенно ограничивается сфера их применения в качестве инструмента государственной экономической политики . Из ч. 5 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ следует, что публично-правовая компания может быть создана в случае необходимости «проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в конкретных сферах и отраслях экономики, для реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе социально-экономического развития регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера». Следовательно, публично-правовые компании нацелены на решение гораздо более широкого круга задач, чем государственные корпорации.

Для достижения поставленных целей на публично-правовые компании возлагается широкий круг правомочий. В частности, они наделяются правами по созданию филиалов и представительств, приобретению активов, созданию коммерческих и некоммерческих организаций, правом на принятие участия в российских и иностранных организациях и правом членства в ассоциациях и союзах (ч. 4 ст. 5 Федерального закона № 236-ФЗ). У государственных корпораций (равно как и государственных компаний) такие полномочия отсутствуют.

Признает различия между государственными корпорациями и публично-правовыми компаниями и законодатель. Об этом свидетельствует отсутствие цели на преобразование существующих государственных корпораций в новую форму. В ч. 4 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ закреплено положение о том, что уже существующие государственные корпорации не подлежат реорганизации в публично-правовые компании. При этом новые государственные корпорации не создаются.

Однако, несмотря на наличие указанных выше и иных особенностей, большинство юристов сходятся во мнении, что публично-правовые компании по своей сути представляют собой не что иное, как новую версию такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация (с некоторым расширением их функций) . Подтверждает этот вывод и факт разработки и принятия Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации», направленного непосредственно на унификацию законодательства о государственных корпорациях (государственных компаниях), повышение эффективности и прозрачности их деятельности путем введения новой организационно-правовой формы. Последние по замыслу разработчиков закона должны быть преобразованы в публично-правовые компании, но, скорее всего, будет не все так просто. Государственные корпорации, имея одну организационно-правовую форму, существенно различаются объемом прав и обязанностей, в первую очередь, в сфере выполнения государственно-властных полномочий. Наиболее яркой индивидуальностью в указанной сфере отличается корпорация «Росатом». Как верно подмечено О.В. Романовской, «при всей шлифовке статуса «Росатома» (в целях исключения ее из перечня органов государственной власти), ее публично-правовое предназначение (а точнее, ее государственный статус) не может быть скрыт витиеватыми фразами об отношении государственной корпорации к некоммерческим организациям. Исходя из этого, поиск оптимального сочетания властных и частноправовых форм участия государства в экономической сфере не исчерпан. По-видимому, публично-правовая компания – только определенный этап развития института государственного участия в экономике» .

Резюмируя вышеизложенное, можем предположить, что развитие законодательства о государственных корпорациях, равно как и публично-правовых компаний не закончено. При этом, неоспоримым следует признавать факт наличия специфики правового статуса таких юридических лиц, вытекающего из большого объема реализуемых ими публичных функций. В сущности, государственная корпорация (как и публично-правовая компания) должна быть отнесена к юридическим лицам публичного права, проблема заключается в том, что с точки зрения законодательства такой категории не существует. К тому же, в условиях отсутствия единообразного понимания сути «юридического лица публичного права» крайне некорректным представляется определение сущности создаваемой организационно-правовой формы через указанное понятие. То есть, отнесение Федеральным законом № 236-ФЗ публично-правовой компании к юридическим лицам публичного права не решило проблему регулирования уже фактически существующих лиц данной категории. Автор придерживается мнения о том, что функционирование в правовой системе России юридических лиц, полноценное правовое регулирование которых не может осуществляться в соответствии с нормами гражданского права, свидетельствует в пользу закрепления на законодательном уровне разделения юридических лиц на лиц частного права и лиц публичного права, с оговоркой, что статус и деятельность публичных юридических лиц должны регулироваться специальным законодательством.

Библиографический список

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4808.
2. Федеральный закон от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан – участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4767.
3. Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4169; 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4816.
4. Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304.
5. Федеральный закон от 08.07.1999 № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3473.
6. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 14.11.2017) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2017. № 47. Ст. 6846.
7. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ опубликован не был. [Эл. ресурс]. СПС КонсультантПлюс.
8. Абрамова М.Г. Государство и бизнес: возможно ли эффективное партнерство? (на примере системы страхования вкладов в Российской Федерации) // Безопасность бизнеса. 2014. № 3. С. 11-14.
9. Аюшеева И.З. К вопросу об организационно-правовых формах некоммерческих организаций // Власть Закона. 2016. № 4. С. 68.
10. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 563-567.
11. Курбатов А. Реформа гражданского законодательства: чего ожидать юридическим лицам публичного права? // Legal insight. 2011. № 1. [Эл. ресурс]. URL: https://zakon.ru/publication/reforma
12. Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. № 3. [Эл. ресурс]. URL: http://www.mvgp.ru/arhive/5/49/ (дата обращения: 28.12.2017).
13. Романовская О.В. Публично-правовые компании: новеллы в системе юридических лиц // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». 2017. Т. 5. № 1(17). [Эл. ресурс]. URL: http://esj.pnzgu.ru/files/esj.pnzgu.ru/romanovskaya_ov_17_1_03.pdf (дата обращения: 28.12.2017).
14. Семенихин В.В. Все о некоммерческих юридических лицах. М.: ГроссМедиа, 2014. [Эл. ресурс]. URL: http://www.twirpx.com/file/1626584/ (дата обращения: 28.12.2017).
15. Серова О.А., Антропцева И.О., Иванов А.В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный). [Эл. ресурс]. СПС КонсультантПлюс, 2016.
16. Тарасов Ю.А., Игнатенко Г.С. Публично-правовая компания – новая организационно-правовая форма юридических лиц в Российском законодательстве // Известия Юго-Западного государственного университета. 2016. № 6(69). С. 257.

Агапов Андрей Борисович - доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии, член Ученого совета Центра публично-правовых исследований.

Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, наделенным значительными имущественными правомочиями. Публичный статус государственных корпораций <1> обусловлен их особыми отношениями с органами исполнительной власти и иными публичными органами.

Важнейшей правовой предпосылкой создания государственной корпорации является осуществление ею общественно значимой деятельности в сферах социальной политики, оказание государственных услуг (например, медицинских, образовательных услуг), финансовой и банковской деятельности, отвечающей потребностям государства. Содержание приоритетной общегосударственной деятельности, в целях осуществления которой создается государственная корпорация, определяется федеральным законом.

Особый статус корпорации предопределен ее правовым положением; из всех форм некоммерческих организаций только государственные корпорации и автономные учреждения учреждаются государством - Российской Федерацией <1>. Рассмотрим важнейшие составляющие публичного статуса корпораций. Как уже упоминалось, в сфере правовой регламентации статус корпораций устанавливается федеральными законами, однако необходимо учитывать следующие особенности статуса таких федеральных законов: статутные федеральные законы определяют компетенцию и организационно-правовые формы деятельности корпораций <2>. Применительно к каждой из них принимается статутный федеральный закон, устанавливающий ее функции и полномочия, виды правоотношений с органами исполнительной власти, имущественное положение корпорации. Статутный федеральный закон всегда доминирует в системе федеральных законов, регламентирующих деятельность корпораций: при возникновении коллизий его предписаний с предписаниями иных федеральных законов применению подлежит статутный федеральный закон, которым устанавливается, когда и в каких случаях могут быть применены иные федеральные законы <3>. В случаях, установленных статутным федеральным законом, организационные формы деятельности государственной корпорации могут быть определены специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным федеральным законом. Специальными федеральными законами могут быть установлены, например, порядок использования имущества государственной корпорации при ее реорганизации или ликвидации, сроки проведения этих организационных мероприятий <4>.

Применение к Банку развития федерального законодательства о банках и банковской деятельности возможно только в случаях, установленных ч. ч. 2, 3 ст. 4 Федерального закона "О Банке развития".

Ординарные федеральные законы определяют основы публичного статуса государственной корпорации в целом как одной из форм некоммерческих организаций. При этом не регламентируются отдельные элементы их статуса, например, наименование органов управления корпорации и их компетенция могут быть установлены только статутным федеральным законом.

Сфера применения ординарных федеральных законов ограничена отдельными предписаниями, например, основы публичного статуса государственных корпораций определяются ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ). Ординарные федеральные законы применяются в сферах, установленных статутными федеральными законами, например, п. 3 ст. 17 Федерального закона от 12 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития" предусмотрено, что государственная регистрация Банка развития как особой разновидности государственной корпорации регламентируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Таким образом, применительно к указанной государственной корпорации предусмотрена возможность использования предписаний ординарного федерального закона.

К подзаконным актам, регламентирующим деятельность государственных корпораций, относятся в основном постановления Правительства РФ <1>. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти применяются только в случаях, специально предусмотренных рассматриваемыми федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Для государственных корпораций установлен особый порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти и иными публичными органами. Рассмотрим подробнее формы взаимодействия корпораций и публичных органов в административной, организационной и имущественной сферах.

Взаимодействие корпораций и публичных органов в административной сфере возникает в момент завершения организационных мероприятий, связанных с учреждением корпораций. К таким мероприятиям относится внесение публичным органом имущественного взноса в форме недвижимого имущества, публичных финансовых средств, технического обеспечения. Публичный имущественный взнос составляет основу уставного капитала корпорации. На последующих стадиях деятельности, т.е. после завершения всех мероприятий, обусловленных учреждением корпорации, основу ее имущественного статуса составляют доходы, полученные от осуществления ее уставной деятельности по управлению публичными финансами, осуществлению инвестиционных проектов и иных общественно значимых функций. По общему правилу завершение вышеуказанных организационных мероприятий определяется прекращением публичных процедур, к которым относятся государственная регистрация корпорации в качестве юридического лица и последующее формирование ее руководящих органов. Статутным федеральным законом могут быть установлены иные публичные процедуры, при осуществлении которых корпорация в полном объеме наделяется правомочиями государственной некоммерческой организации <1>. Регистрационные процедуры, связанные с созданием корпораций в качестве публичного юридического лица, предшествуют иным организационным мероприятиям (например, формированию ее единоличных и коллегиальных органов управления); регистрационные процедуры осуществляются Федеральной регистрационной службой и завершаются в момент выдачи свидетельства о государственной регистрации <2>.

Таким образом, государственная корпорация реализует свои правомочия субъекта публичных отношений в момент возбуждения регистрационных отношений, однако имущественными и иными правомочиями в полном объеме корпорация наделяется после завершения всех публичных процедур, определенных статутным федеральным законом <1>.

Организационные процедуры протекают на этапе формирования руководящих органов государственной корпорации, их компетенция определяется статутным федеральным законом. Виды руководящих органов корпорации обусловлены ее предназначением, однако можно отметить некоторые унифицированные особенности для всех государственных корпораций. Органы исполнительной власти или иные публичные органы устанавливают формы своего представительства в коллегиальных органах управления корпорации - в наблюдательном совете, правлении или иных органах, определяемых федеральным законом. Статус корпорации в отличие от других видов некоммерческих организаций устанавливается федеральным законом, актами органов исполнительной власти и иных публичных органов. Требования ст. 52 ГК РФ о принятии устава как специального учредительного документа в данном случае не применяются <1>.

Задачи, функции и полномочия коллегиальных органов устанавливаются положениями и иными внутренними нормативными актами, утверждаемыми такими органами <1>. Порядок созыва и проведения заседаний коллегиальных органов, а также процедура принятия ими решений определяются регламентами; эти нормативные правовые акты применяются в целях упорядочения внутриорганизационной деятельности корпорации и не относятся к учредительным документам <2>. Публичные интересы государства всегда доминируют в решениях, принимаемых коллегиальным органом управления корпорации.

Государство в лице своих представителей в коллегиальных органах контролирует деятельность председателя или иного высшего должностного лица корпорации. Порядок назначения на должность председателя корпорации и его освобождения от должности определяется федеральным законом. Применительно к Банку развития соответствующие полномочия отнесены к ведению главы государства. Председатель корпорации является ее единоличным исполнительным органом, в своей деятельности он руководствуется решениями коллегиальных органов. Порядок взаимоотношений председателя корпорации с соответствующим коллегиальным органом определяется положением о наблюдательном совете или иными внутренними актами корпорации, которыми устанавливается и ответственность председателя корпорации <1>.

Таким образом, председатель корпорации подконтролен и подотчетен коллегиальному органу и обязан осуществлять принятые им решения. Тем самым реализуются и публичные интересы государства, представленного в корпорации должностными лицами органов исполнительной власти, входящими в состав наблюдательного совета (совета директоров), и правления государственной корпорации. Общегосударственные интересы всегда доминируют над корпоративными интересами, это подтверждается главенствующей ролью наблюдательного совета (совета директоров) государственной корпорации в системе ее органов управления: именно советы как специальные коллегиальные органы, в состав которых входят представители публичных органов, всегда составляющие большинство членов совета, определяют политику повседневной деятельности правления <1>.

Общегосударственные интересы определяют имущественный статус корпорации. Все государственные корпорации в соответствии со статусом некоммерческой организации осуществляют деятельность по ее целевому предназначению - в формах, установленных федеральным законом о создании государственной корпорации <1>. Государство наделяет корпорации особыми имущественными правами и обязанностями, такие отношения обусловлены политикой государственного протекционизма. Публичное покровительство деятельности корпораций предусматривает передачу им отдельных государственно-властных полномочий, а также предоставление им специальных льгот и преимуществ, отсутствующих у других участников коммерческой деятельности. Интересы Российской Федерации в отношениях с государственными корпорациями представляют Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, Банк России, иные публичные органы и их должностные лица.

Корпорациям делегируют отдельные публичные полномочия в формах и объеме, которые установлены статутным федеральным законом. Например , Банк развития вправе предоставлять государственные гарантии российским и зарубежным коммерческим организациям (в том числе и банкам), наряду с ними Банк развития выдает собственные банковские гарантии участникам внешнеторговой деятельности <1>. Банк развития выступает от имени Российской Федерации в межгосударственных финансовых отношениях, в частности в отношениях, обусловленных предоставлением иностранным государством кредитов и займов Российской Федерации, и совершает от имени Российской Федерации расчеты по таким кредитам и займам <2>.

Отношения публичных органов с корпорациями строятся на принципе государственно-частного партнерства, в соответствии с которым корпорация признает доминирующую роль общегосударственных интересов во взаимоотношениях с публичным органом. Корпорация участвует в реализации федеральных целевых программ и государственных инвестиционных программ (включая внешнеэкономические), руководствуясь прежде всего публичными интересами государства наряду с корпоративными интересами <1>. В регламентации имущественных правомочий корпорации особую значимость имеют нормативные правовые акты Правительства РФ. Например , применительно к одной из крупнейших государственных корпораций - Банку развития Правительство РФ утверждает основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности <2>.

Государственная протекционистская политика обусловлена значимостью корпораций в социально-приоритетных сферах. Применительно к Банку развития - одному из крупнейших в Российской Федерации банков по объему капитализации - государство берет на себя особые имущественные обязательства. Правительство РФ, являясь гарантом имущественной устойчивости государственной корпорации, вправе принять решение об увеличении имущественного взноса за счет средств федерального бюджета или о предоставлении Банку развития иного публичного имущества (например, недвижимости) <1>. Имущественный взнос может быть увеличен за счет предоставления корпорации не только традиционных имущественных объектов. В этом качестве могут выступать и особые имущественные права и обязанности, в том числе право требования, долги, обязательства по выплате платежей. В качестве публичного имущества, отчуждаемого в данном случае, выступают имущественные комплексы, движимое и недвижимое имущество федеральных государственных учреждений и другие имущественные объекты, находящиеся в федеральной собственности <2>. Таким образом, имущественные отношения между государством и корпорацией возникают в момент формирования ее уставного капитала; они являются длящимися, стабильными и устойчивыми на протяжении всей деятельности корпорации. Выступая в качестве одного из видов некоммерческих учреждений, корпорация представляет собой неординарный субъект частноправовых отношений. Корпорации могут быть созданы в форме банков, агентств <3>, в некоторых случаях они могут быть наделены правомочиями федеральных унитарных предприятий и выступают в предпринимательской деятельности в качестве публичной коммерческой организации <4>. Во всяком случае, статус корпорации устанавливается специальным федеральным законом, наделяющим ее не только специальными имущественными правомочиями, но и особыми публичными правами во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и иными государственными органами. Например , корпорация "Банк развития" представляет собой особую кредитную организацию, ее правомочия в сфере банковской деятельности определяются специальными федеральными законами и, во всяком случае, отличаются от имущественных правомочий коммерческих банков, к которым банковское законодательство применяется без ограничений <5>.

Таким образом, государственные корпорации осуществляют свои полномочия по согласованию или при непосредственном участии органов исполнительной власти. Можно выделить следующие основные сферы взаимоотношений корпораций и публичных органов:

• при осуществлении лицензионно-разрешительных правил корпорации-лицензиаты обязаны соблюдать требования, установленные лицензирующим органом, в частности при осуществлении таким органом мероприятий лицензионного контроля <1>. В соответствии со статусом корпорации, установленным федеральным законом, на нее распространяются общие требования, определенные федеральным законодательством о лицензировании, либо к корпорации применяются специальные требования, установленные федеральным законом. Например , Банк развития осуществляет банковские операции в соответствии с Федеральным законом "О Банке развития", общие требования по лицензированию, установленные ст. 13 Федерального закона "О банке и банковской деятельности", в данном случае не применяются;

• в сфере коммерческой деятельности правомочия государственной корпорации ограничены в интересах обеспечения общегосударственных потребностей. Прибыль государственной корпорации может быть использована по согласованию с публичным органом, установленным федеральным законом. Как правило, такая прибыль может быть использована с согласия наблюдательного совета или иного коллегиального органа, представляющего интересы государства <1>.

Государственная корпорация реализует свои правомочия на основе сочетания внутриорганизационных и внешних форм управления. Собственно корпоративные формы управления включают в себя правовые акты, принимаемые коллегиальными органами - наблюдательным советом, правлением и иными коллегиальными органами, например органами внутреннего финансового контроля - ревизионной комиссией, службой внутреннего контроля, службой внутреннего аудита <1>. Коллегиальные органы принимают постановления, решения и иные правовые акты, предусмотренные внутренними установлениями соответствующей корпорации. Акты, принимаемые специальным органом публичного представительства интересов Российской Федерации - наблюдательным советом, советом директоров, доминируют в системе корпоративных правовых актов. Такими актами утверждаются решения правления или единоличного исполнительного органа, если ими предусмотрено изменение имущественного статуса корпорации. Орган публичного представительства утверждает положения о структурных подразделениях аппарата корпорации, положения о филиалах и представительствах и иные статутные акты, разработанные правлением корпорации <2>. Статутные акты, принимаемые в этих случаях, предназначены для неоднократного применения, обязательны для исполнения всеми сотрудниками корпорации и отвечают иным критериям, предъявляемым к нормативным правовым актам, однако в отличие от них статутные акты корпорации подлежат применению только в системе созданных ею органов управления.

Статус и компетенция специальных коллегиальных органов управления обусловлены предназначением государственной корпорации, установленной федеральным законом. В соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий", предусмотрено создание ревизионных комиссий - специального органа внутреннего финансового контроля, действующего наряду с внешней аудиторской организацией, к ведению которой отнесена проверка бухгалтерского учета и финансовой отчетности корпорации (в том числе и контроль за достоверностью соответствующих финансовых показателей). О соотношении полномочий внутреннего и внешнего финансового контроля см. ч. ч. 2, 3 ст. 8, ст. 18 Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий".

Создание специальных органов внутреннего финансового контроля может быть не предусмотрено в других корпорациях (см. ст. ст. 12, 13 Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства").

Единоличный исполнительный орган корпорации (генеральный директор, председатель и др.) принимает приказы и распоряжения. Их юридическая сила обусловлена иерархией и соподчиненностью исполнительного органа в системе органов управления корпорации: такие акты принимаются в соответствии с решениями коллегиального органа и не могут им противоречить. К методам управленческой деятельности единоличного органа, помимо принятия актов, относится и представительство интересов корпорации при совершении сделок. Сделки, совершаемые исполнительным органом от имени корпорации, влекущие за собой изменение ее имущественного статуса, подлежат одобрению наблюдательным советом или иным органом публичного представительства (к ним относятся так называемые крупные сделки, критерии которых установлены федеральным законом, а в случаях, им прямо предусмотренных, - также и подзаконным актом <1>). Председатель (генеральный директор) корпорации является ее высшим должностным лицом и возглавляет правление корпорации.

Органы внутреннего финансового контроля (ревизионная комиссия, служба внутреннего аудита, служба внутреннего контроля) обеспечивают внутренний аудит в корпорации и подчиняются органу публичного представительства (наблюдательному совету, совету директоров и др.), которому подотчетны <1>. Внутренний финансовый контроль проводится независимо от внешнего аудита, осуществляемого независимой от корпорации аудиторской организацией. Акты органов внутреннего финансового контроля обусловлены содержанием их контрольных правомочий, например, такие органы принимают решения о проведении внеочередных проверок финансово-хозяйственной деятельности. Заключения, принимаемые органом внутреннего финансового контроля по результатам проведения проверки, направляются в вышестоящий орган - наблюдательный совет, совет директоров <2>.

Правовые акты представляют собой одну из основных форм внешнего управления корпорации. Такие акты являются важнейшим методом регламентации взаимоотношений корпорации с органами общего и специального контроля, органами исполнительной власти, иными публичными органами, а также с независимой аудиторской организацией.

Статус корпорации исключает вмешательство органов государственной власти в ее хозяйственную деятельность, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе о создании корпорации <1>. Законодательством регламентированы следующие случаи непосредственного публичного вмешательства в деятельность государственных корпораций.

В сфере кадровой политики к ведению Правительства РФ отнесены полномочия по формированию специального органа публичного представительства (наблюдательного совета, совета директоров и иных). Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц, входящих в состав такого органа. Правительство РФ доминирует в деятельности органа публичного представительства, определяя статус всех лиц, входящих в его состав (например, в случае с наблюдательным советом Банка развития <1>), либо руководствуется квотой своего участия при формировании такого органа. Например , в наблюдательных советах, созданных в Российской корпорации нанотехнологий, в Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и в совете директоров Агентства по страхованию вкладов Правительство РФ участвует в формировании таких органов на паритетной основе в соответствии с квотами своего представительства, определенными соответствующим статутным законом <2>. В этих случаях Правительство РФ назначает членов наблюдательного совета наряду с Президентом РФ, палатами Федерального Собрания и иными публичными органами (например, Банком России, Общественной палатой РФ <3>).

Наиболее значимо публичное вмешательство в сфере имущественных отношений. При осуществлении коммерческой деятельности государственные корпорации вправе расходовать прибыль по целевому назначению - в соответствии с социально-приоритетными направлениями, установленными федеральным законом о создании корпорации.

Орган публичного представительства (наблюдательный совет, совет директоров и др.) определяет основы инвестиционной и финансовой деятельности корпорации, в том числе санкционирует крупные имущественные сделки <1>. Таким образом, корпорация при осуществлении предпринимательской деятельности не вправе инвестировать денежные средства, руководствуясь механизмом рыночной конъюнктуры - общегосударственные публичные потребности всегда доминируют над корпоративными интересами. Объекты инвестирования прибыли, получаемой корпорацией, прямо указаны федеральным законом о ее создании, причем в некоторых случаях предусмотрено использование прибыли только в соответствии с общегосударственными интересами <2>. Государственные корпорации, предназначением которых является финансирование социально-приоритетных проектов развития промышленности, прикладной науки или отраслей жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивают контроль за целевым расходованием средств, а в случае выявления нарушений вправе приостанавливать финансирование, при этом нарушителю направляется представление об устранении выявленных нарушений <3>. Невыполнение представления или его ненадлежащее выполнение (например, при нарушении указанных в нем сроков) влечет за собой прекращение финансирования <4>.

Государственные корпорации, как и другие субъекты коммерческой деятельности, несут обязанности, обусловленные проведением мер публичного контроля. Корпорации обязаны соблюдать требования должностных лиц при проведении экологического, лицензионного, санитарного, налогового, таможенного контроля. В частности, они обязаны представлять документированную информацию по запросу контролирующих органов при проведении камеральных проверок либо обеспечивать доступ должностных лиц таких органов в служебные помещения при проведении выездных проверок. Государственные корпорации подлежат финансовому контролю только в случаях, непосредственно установленных законами, в частности, это предусмотрено при проведении внешнего аудита и контроля за финансированием инвестиционных проектов. Поскольку корпорации являются получателями бюджетных средств, при формировании их уставных капиталов, а также при выделении им дополнительных публичных средств (например, в форме дополнительного имущественного взноса) они обязаны исполнить информационные и иные обязанности, обусловленные проведением Счетной палатой РФ бюджетного контроля. Все корпорации обязаны соблюдать требования при осуществлении инвестиционных проектов, а также при заключении сделок в случаях, установленных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Публичный контроль за деятельностью государственных корпораций предусматривает осуществление мер внутреннего контроля, проводимого по инициативе корпоративного органа, и мер внешнего контроля, отнесенных к ведению органа исполнительной власти или иного публичного органа. Мероприятия, обусловленные проведением внутреннего финансового контроля, включают в себя обеспечение внутреннего аудита, т.е. проверки исполнения структурными подразделениями государственной корпорации правил ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности. Внутренний финансовый контроль не ограничивается проведением аудита, его предметом является проверка финансово-хозяйственной деятельности корпорации в целом. В отличие от аудита проверка также затрагивает обязательственно-правовые отношения и предусматривает контроль за заключением сделок, осуществлением инвестиционной и иных видов имущественной деятельности, предусматривающих использование денежных средств или распоряжение объектами недвижимости.

Мероприятия внутреннего финансового контроля всегда проводятся по инициативе соответствующего корпоративного органа - наблюдательного совета (совета директоров) или подчиненного ему контрольного органа (служб внутреннего аудита, ревизионных комиссий и иных). В отличие от таких мероприятий проверки финансово-хозяйственной деятельности корпорации могут быть обусловлены решением специального публичного органа. Специальные подразделения корпорации, обеспечивающие внутренний контроль, создаются в целях проверок порядка использования бюджетных средств, и в этих случаях контрольные мероприятия проводятся по инициативе Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, находящейся в ведении Минфина России. Применительно к Банку развития и другим корпорациям, осуществляющим банковскую деятельность, мероприятия внутреннего контроля инициируются Банком России, порядок его проведения устанавливается нормативными правовыми актами Банка России.

Внутренний финансовый контроль проводится в центральных аппаратах корпораций, в их филиалах и представительствах (в том числе создаваемых за рубежом) органом управления корпорации или специальными структурными подразделениями - службами внутреннего контроля (аудита), ревизионными комиссиями, подчиненными органу публичного представительства - наблюдательному совету, совету директоров. Такой орган непосредственно контролирует инвестиционную деятельность корпоративных коллегиальных органов (правлений и др.), а также их должностных лиц. Он вправе, например, отклонить решение о заключении крупной сделки, принятое должностным лицом корпорации. Орган публичного представительства проводит внутренний финансовый контроль непосредственно либо осуществляет контрольные мероприятия в косвенных формах, например, в тех случаях, когда служба внутреннего аудита проводит внеплановую проверку ведения бухгалтерской отчетности по поручению наблюдательного совета.

Особой формой внутреннего контроля является проверка соблюдения корпорацией требований, установленных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Мероприятия внутреннего контроля, осуществляемые корпорацией в этих случаях, включают представление Федеральной службе по финансовому мониторингу (ФСФМ) документированной информации о сделках с финансовыми средствами и иным имуществом в соответствии с вышеуказанным законодательством. Соответствующие сведения относятся к конфиденциальной информации и представляются корпорацией независимо от запроса ФСФМ. Как правило, сведения о корпоративной финансовой деятельности, отвечающие критериям, установленным федеральным законодательством, представляются ФСФМ сразу же после заключения имущественной сделки или в других случаях, например при наличии у корпорации сведений о возможной противоправности имущественной сделки. Таким образом, мероприятия внутреннего финансового контроля, проводимые в этих случаях, включают в себя не только представление документированной информации, но и осуществление корпорацией превентивных мероприятий, предотвращающих или пресекающих противоправную деятельность. В этих целях корпорации создают специальные структурные подразделения, нанимают специалистов, отвечающих установленным квалификационным требованиям, приобретают соответствующие средства материального и технического обеспечения, осуществляют иные действия, сопряженные с расходованием корпоративных финансов.

Указанные мероприятия внутреннего финансового контроля распространяются на государственные корпорации, созданные в форме кредитных или страховых организаций (например, Банк развития или Агентство по страхованию вкладов), оказывающих посреднические услуги при осуществлении купли-продажи недвижимого имущества или осуществляющих прием от физических лиц наличных денежных средств <1>. Именно эти правовые предпосылки внутреннего контроля относятся к наиболее распространенным, поскольку статутные федеральные законы о государственных корпорациях предусматривают получение ими добровольных имущественных взносов и пожертвований в качестве одного из существенных источников формирования корпоративного имущества <2> или, во всяком случае, не исключают факт их получения тогда, когда это прямо не предусмотрено соответствующим статутным федеральным законом <3>.

Наряду с мероприятиями внутреннего финансового контроля, проводимыми корпорацией в случаях, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, предусмотрены и меры внешнего финансового контроля, включающие в себя проведение выездных и камеральных проверок соблюдения корпорацией обязанностей по внутреннему финансовому контролю. Внешний финансовый контроль проводится федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией либо непосредственно ФСФМ или ее территориальным органом <1>. Внешний финансовый контроль представляет собой частную разновидность внешнего контроля, отнесенного к ведению федеральных органов исполнительной власти или осуществляемого правоохранительными либо специальными публичными органами - Банком России и Счетной палатой РФ.

Таким образом, государственный контроль проводится на основе сочетания мер внешнего публичного контроля, отнесенного к ведению лицензирующих, таможенных и иных правоохранительных органов, а также мер внутреннего контроля, осуществляемых наблюдательным советом или иным органом публичного представительства интересов государства, созданным в корпорации.

Правовой предпосылкой привлечения корпорации к юридической ответственности является совершение ею правонарушения в качестве юридического лица либо совершение правонарушения руководящим должностным лицом корпорации. Применительно к таким правонарушениям принято различать соответственно корпоративные и индивидуальные меры публичной ответственности.

К государственной корпорации, нарушающей требования, установленные законодательством, могут быть приняты меры, предусмотренные КоАП РФ, бюджетным и налоговым законодательством. Меры корпоративной ответственности, применяемые к юридическому лицу - нарушителю, включают в себя административные наказания, бюджетные или налоговые санкции. К наиболее распространенным видам корпоративных санкций относятся денежные взыскания в виде административных штрафов, применяемые при совершении административных правонарушений, либо в виде налоговых санкций, применяемые в случаях, установленных гл. 16, 18 Налогового кодекса РФ, либо в виде бюджетных санкций, предусмотренных ст. 282 БК РФ.

Корпоративная ответственность в случаях, предусмотренных налоговым и бюджетным законодательством, применяется к юридическому лицу, исполняющему установленные фискальные или бюджетные обязанности. По содержанию такие обязанности всегда обусловлены уплатой публичного платежа или целевым расходованием публичных финансов (т.е. они являются финансовыми обязанностями). Меры корпоративной ответственности, применяемые к юридическому лицу вследствие административного правонарушения, могут быть обусловлены не только неисполнением корпорацией финансовых обязанностей или их ненадлежащим исполнением, но и тем, что государственные корпорации обязаны соблюдать информационные обязанности, связанные с проведением мер публичного контроля, осуществляемого налоговыми, таможенными органами, органами ФСФМ или иными правоохранительными органами. Неисполнение информационных обязанностей в указанных случаях квалифицируется по ст. 19.7 КоАП РФ, а применительно к специальным видам документированной информации - по ч. ч. 1, 2 ст. 19.7.1, ст. ст. 19.7.2 и 19.8 КоАП РФ. Неисполнение корпорацией информационных обязанностей, установленных законодательством о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, квалифицируется по ст. 15.27 КоАП РФ <1>.

Корпоративная ответственность может быть обусловлена также организационно-правовой формой государственной корпорации. Корпорациям, учрежденным в форме банков, вменяются административные правонарушения, установленные ст. 15.26 КоАП РФ, или налоговые правонарушения, предусмотренные ст. ст. 132 - 135.1 НК РФ. В вышеуказанных случаях корпоративная ответственность наступает вследствие неисполнения информационной обязанности перед конкретным контролирующим органом, а применительно к ст. 15.27 КоАП РФ - перед ФСФМ. Такие обязанности устанавливаются федеральными законами, а в случаях, ими прямо предусмотренных, - также и ведомственным нормативным правовым актом (например, актами ФСФМ), а применительно к банковским организациям - нормативным актом Банка России (см. ст. 15.26 КоАП РФ).

Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, в отличие от других юридических лиц к ним не может быть применена цивилистическая санкция в виде ликвидации организации по решению суда в соответствии с правилами, установленными абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ. К процедуре ликвидации государственной корпорации также не применяются правила, установленные ст. 65 ГК РФ и иным федеральным законодательством о несостоятельности (банкротстве).

Ликвидация корпорации и ее процедура обусловлены не цивилистическими, а исключительно публичными предпосылками, установленными федеральным законом. Таким образом, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным законом об учреждении корпорации. Правовые предпосылки ликвидации корпорации определяются в статутном федеральном законе в тех случаях, когда корпорации созданы для осуществления социально-приоритетной деятельности, ограниченной установленным таким законом сроком, по истечении которого полномочия корпорации прекращаются и вступает в силу процедура ее ликвидации <1>. Применительно к государственным корпорациям, действующим на постоянной основе, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом.

Применение мер властного принуждения, как правило, обусловлено совершением правонарушения, однако такие меры могут быть применены в целях предотвращения или расследования правонарушения. Возбуждение дел об административных правонарушениях, например в рассмотренных выше случаях неисполнения корпорацией информационных обязанностей, является правовой предпосылкой для применения мер административного пресечения в виде осмотра корпоративных служебных помещений и изъятия вещей и документов, обнаруженных при проведении осмотра (см. ст. ст. 28.7, 29.10 КоАП РФ). Такие меры применяются на процессуальных стадиях доказывания и могут быть применены к добросовестной организации, вина которой не будет установлена при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Индивидуальная ответственность должностных лиц государственной корпорации наступает независимо от привлечения к публичной ответственности организации-нарушителя. Таким образом, применительно к одному и тому же проступку могут быть одновременно выявлены признаки корпоративного и индивидуального правонарушения, которые могут быть вменены организации-нарушителю и ее руководящему должностному лицу. Индивидуальная публичная ответственность включает в себя локальную, дисциплинарную и административную ответственность. Различия видов ответственности обусловлены прежде всего статусом правоустанавливающего акта. Локальная ответственность устанавливается федеральным законом об учреждении корпорации и принятыми в соответствии с ним корпоративным коллегиальным органом внутренними (локальными) нормативными правовыми актами. К таким актам относятся положения об органах управления корпорацией, принимаемые наблюдательным советом (советом директоров) или иным органом публичного представительства. Положениями устанавливаются виды санкций, применяемых к единоличному исполнительному органу - председателю, генеральному директору или иному высшему корпоративному должностному лицу <1>. Такое лицо действует исключительно в корпоративных интересах. Любое управленческое решение, принимаемое таким лицом (вынесение правового акта, заключение сделки и др.), обусловлено корпоративными потребностями, которые доминируют над личной заинтересованностью соответствующего руководителя <2>. При возникновении конфликта интересов руководитель корпорации обязан уведомить об этом соответствующий коллегиальный орган корпорации (в соответствии с положением о таком органе) до принятия решения по существу.

Одним из видов ответственности высшего должностного лица корпорации является досрочное прекращение его полномочий. Кроме положений об органах управления корпорацией и положений о структурных подразделениях таких органов в корпорации принимаются другие локальные нормативные акты, устанавливающие правила поведения ее сотрудников (правила внутреннего распорядка и иные). Неисполнение сотрудником корпорации таких правил квалифицируется в качестве дисциплинарного проступка и влечет за собой применение дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора или увольнения. Применение иных видов взыскания, помимо трех упомянутых, возможно только в случаях, предусмотренных федеральным законом об учреждении государственной корпорации. Дисциплинарная ответственность сотрудников корпорации определяется вышеуказанными локальными нормативными актами, однако установленные ими правила не применяются в отношении должностных лиц, входящих в состав наблюдательного совета, совета директоров и иного органа публичного представительства, в тех случаях, когда такие лица являются государственными служащими. В отношении их применяются правила дисциплинарного производства, установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", другими федеральными законами - применительно к лицам, проходящим правоохранительную или военную службу. Прекращение служебных отношений члена наблюдательного совета (совета директоров) в случае его увольнения с государственной службы не влечет за собой прекращения его правомочий. К таким лицам могут быть применены санкции в виде досрочного прекращения полномочий члена наблюдательного совета (совета директоров) в соответствии с процедурой, установленной статутным федеральным законом об учреждении корпорации. В отношении должностных лиц, назначенных в наблюдательный совет (совет директоров) Президентом РФ, Правительством РФ, палатами Федерального Собрания, Банком России, Общественной палатой РФ и иными публичными органами в соответствии с квотой, установленной федеральным законом, применяются особые правила их досрочного отзыва <1>. Такое решение может быть принято публичным органом, представленным в наблюдательном совете (совете директоров), им же назначаются новые члены, взамен отозванных. В некоторых случаях решение о досрочном прекращении полномочий членов наблюдательного совета (совета директоров) принимается федеральным Правительством по собственной инициативе или на основании представления соответствующего публичного органа <2>.

Административная ответственность должностных лиц, входящих в состав коллегиального органа корпорации, либо сотрудников ее структурных подразделений, ее аппарата, а также сотрудников филиалов и представительств, создаваемых корпорацией на территории РФ, обусловлена ненадлежащим осуществлением ими информационных и иных обязанностей, установленных федеральным законом <1>. В частности, непредставление информации в случаях, установленных ст. ст. 15.27, 19.7, ч. ч. 1, 2 ст. 19.7.1, ст. ст. 19.7.2, 19.8 КоАП РФ, квалифицируется в качестве соответствующего административного правонарушения и влечет за собой санкцию в виде административного штрафа, применяемого к должностному лицу независимо от привлечения к корпоративной ответственности организации-нарушителя, т.е. применительно к одному и тому же проступку к ответственности могут быть привлечены организация-нарушитель и ее виновное должностное лицо (см. ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ) <2>. Меры публичной ответственности, установленные бюджетным и налоговым законодательством, а также дисциплинарные взыскания применяются наряду с административными наказаниями.

Применительно к данному тексту рассматриваются только проступки, обусловленные ненадлежащим исполнением должностным лицом корпорации возложенных на него публичных обязанностей. В случаях, не связанных с исполнением таких обязанностей, например при совершении правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, такие лица несут административную ответственность, установленную санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ для граждан.

Государственные корпорации относятся к специальным субъектам административной деятельности, их коммерческие правомочия ограничены обеспечением публичных потребностей государства. Можно выделить следующие элементы публичного статуса государственных корпораций:

а) в организационно-правовой форме государственной корпорации создаются только крупные хозяйствующие субъекты со значительным объемом капитализации. Например , уставный капитал Банка развития превышает 70 млрд. руб., размер публичного имущественного взноса, предоставленного Фонду содействия реформированию ЖКХ, составляет 240 млрд. руб., сумма публичных финансов, предоставленных Агентству по реструктуризации кредитных организаций, составила 3 млрд. руб. (в ценах на декабрь 2003 г.) <1>;

б) органы исполнительной власти и иные органы обеспечивают имущественную автаркию государственных корпораций, передавая им в качестве имущественного взноса бюджетные средства, публичные объекты недвижимости, средства материально-технического обеспечения и иное публичное имущество <1>;

в) публичные органы обеспечивают режим наибольшего благоприятствования деятельности государственных корпораций. На них не распространяются имущественные обременения, установленные для других хозяйствующих субъектов, в частности, к ним не применяются процедуры финансовой несостоятельности (банкротства);

г) интересы публичных органов представлены во всех органах управления государственной корпорации, санкционирующих коммерческую деятельность. Денежные средства корпорации инвестируются в целях обеспечения социально-приоритетных потребностей;

д) органы исполнительной власти и иные государственные органы делегируют корпорациям публичные полномочия в сферах реализации федеральных целевых программ, государственных инвестиционных программ. Корпорации предоставляют государственные гарантии коммерческим организациям, обеспечивают и погашают государственные кредиты и займы, осуществляют иные публичные полномочия, установленные федеральными законами <1>. Коммерческий потенциал государственной корпорации обеспечен имущественной и правовой поддержкой публичных органов. Таким образом, финансирование корпорацией социально-приоритетных программ представляет собой опосредованную форму распределения публичных финансов в общегосударственных целях <2>.

Государственные корпорации, наряду с органами государственной власти, участвуют в осуществлении социально-экономической политики государства.

Сергей Кузнецов. Правовой статус государственных корпораций // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2015, №1 (93)

Сергей Кузнецов, доцент факультета финансов и банковского дела Российской академии народного хозяйства и государственной службы (119571, Москва, проспект Вернадского, 82). E-mail: [email protected]~ Kuznetsov
Аннотация. В статье рассматриваются направления критики государственных корпораций, послужившие основанием включения соответствующего блока вопросов в документы по реформированию гражданского законодательства и принятию мер по сокращению числа государственных корпораций. Основными направлениями критики явились вопросы, связанные с правовой природой госкорпораций, индивидуальное регулирование посредством законов, отсутствие учредительных документов, недостаточность общего регулирования государственных корпораций; высокий риск коррупции, снижение экономической эффективности их деятельности.
Ключевые слова: государственные корпорации, гражданское законодательство, юридическое лицо публичного права, публично-правовая компания.

Государственные корпорации подвергаются активной критике, хотя многим оппонентам этого явления не до конца ясна правовая природа и история его появления в законодательстве. В предлагаемом исследовании обобщаются исключительно правовые аспекты критики госкорпораций с целью построения на этой базе «правовой карты выявленных проблем» для дальнейшего развития теории юридических лиц публичного права. Обзор построен в виде отражения заявленной критики по какому-либо вопросу и комментария к нему.

1. Госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности.

Критики высказывают положение о том, что при создании госкорпораций их реальная правовая природа не соответствует правовой форме, закрепленной за ними в законодательстве. При этом организационно-правовые формы, предлагаемые Гражданским кодексом Российской Федерации, рассматриваются как догма. В данном случае есть явное непонимание правовой природы государственных корпораций, которая как раз и заключается в публично-частном происхождении (публичные цели частными методами), поскольку предпринимательская деятельность в данном случае не цель, а средство.

1. Каждая государственная корпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов. В этом состоит главная особенность их статуса.

С точки зрения доктрины права и зарубежного опыта, этот признак действительно является отличительным для юридических лиц публичного права. Он роднит госкорпорации в этом аспекте с органами государственной власти, которые, будучи юридическим лицами, также не имеют учредительных документов, но действуют на основе публичных актов законодательства. В данном случае факт легализации госкорпораций на уровне закона нисколько не умаляет их статуса юридического лица, а напротив, придает им дополнительный юридический авторитет.

Критику такой организационной формы, пожалуй, можно объяснить только своеобразным гражданско-правовым перекосом в оценке субъектов права, приматом концепции, в соответствии с которой деятельность юридических лиц определяется исключительно Гражданским кодексом. Однако это не соответствует действительноcти, поскольку в Российской Федерации уже давно сложилась правовая ситуация, при которой деятельность публичных органов власти в качестве юридических лиц определяется иными актами, имеющими публично-правовое содержание. В русле этой критики лежит и мысль В.А. Вайпана о необходимости «реализации на законодательном уровне общих принципов в отношении однотипных юридических лиц. Должна быть разработана некая правовая матрица, в которую нужно вписать все известные нам субъекты права. И эта матрица должна быть на уровне федерального закона… Нарушение этой логики правотворчества ведет к разрушению принципов права, искажению равенства правовых возможностей» [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3].

1. Общего закона о государственных корпорациях нет, а Федерального закона «О некоммерческих организациях» недостаточно для единообразного регулирования. В связи с этим не выработаны единые требования, и каждый новый закон о госкорпорации повторяет множество норм уже имеющихся законов.

Этот пункт следует признать вполне закономерным. Общий закон о публично-правовых лицах позволит урегулировать целый ряд правовых институтов, по поводу которых и возникают в основном споры между специалистами и политиками. Подобную точку зрения разделяют и другие специалисты. Например, В.И. Лафитский считает, что «необходимо … издание специального общего закона о юридических лицах публичного права, в котором были бы установлены нормы о специальной их правоспособности… Такая общая нормативная правовая база послужит основой для разработки специальных законов об отдельных видах либо уникальных юридических лицах публичного права» [Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. 2011. № 3]. О необходимости общего закона также пишет В.В. Бондаренко: «Первым шагом могло бы послужить законодательное закрепление концепции разделения хозяйствующих субъектов на юридических лиц частного и юридических лиц публичного права, в первую очередь на уровне кодифицированных источников. Следующим шагом могли бы явиться разработка и принятие специального нормативного правового акта, определяющего правовое положение юридических лиц публичного права, закрепляющим признаки, исходя из которых возможно было бы отнесение юридического лица к категории юридических лиц публичного права и т. п.» [Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2. С. 115]

1. Активы, переданные государством госкорпорации, перестают быть объектом госсобственности. Государство не имеет ни вещного права на это имущество (в отличие от ФГУП и ГУ), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от АО с госпакетом или некоммерческого партнерства), поэтому такая операция по своей правовой природе является безвозмездной приватизацией.

В данном случае надо выделить сразу несколько обстоятельств. Действительно, с точки зрения законодательства о приватизации, учреждение госкорпораций является приватизацией, но только на первый взгляд. Собственность действительно выбывает из владения Российской Федерации, однако этот акт не является окончательным, поскольку сама госкорпорация не имеет права отчуждать имущество федерации, во всяком случае, легально, и его юридическая судьба связана с судьбой самой госкорпорации как юридического лица. В свою очередь, окончательная судьба госкорпорации определяется федеральным законом, то есть актом государства. Таким образом, имущество, передаваемое госкорпорациям, выбывает из собственности государства не полностью, поскольку государство всегда имеет право осуществить дальнейшее распоряжение этим имуществом. Так, например, «Российская корпорация нанотехнологий» была преобразована в государственное акционерное общество. То есть сравнение акта наделения госкорпораций собственностью с незаконной (бесплатной) приватизацией является юридически не вполне корректным.

Такой подход связан с доктринальным положением о том, что единственным субъектом распоряжения федеральной собственностью является Правительство Российской Федерации. Фактически же уже давно сложилась ситуация многосубъектности распоряжения федеральной собственностью. Не оспаривается и право Федерального собрания распоряжаться государственной собственностью посредством законодательной процедуры.

Следовательно, в юридической плоскости более корректной будет постановка вопроса не о незаконности приватизации посредством передачи имущества государственным корпорациям (юридическим лицам публичного права) на основе федерального закона, а о законодательном закреплении совершенствования форм и способов управления федеральной собственностью. В рамках такой парадигмы, с одной стороны, у государства возникает дополнительный уровень мобильности при осуществлении им хозяйственной деятельности, а с другой – имущественные объекты не будут выбывать из-под юрисдикции государства.

1. Передача в собственность государственного имущества увеличивает риск коррупции.

Само по себе такое обвинение, выдвигаемое против организационно-правовой формы, довольно противоречиво, поскольку коррупции способствует не сам факт передачи имущества, а юридические процедуры этого акта и режим последующего использования имущества. Что касается государственных корпораций, то проблема сводится к недостаточности контроля за использованием ими государственного имущества. Именно на отсутствие должного контроля ссылаются правоведы, критикуя государственные корпорации: «…по сравнению с государственными унитарными предприятиями, имущество госкорпораций практически выведено из-под прямого государственного контроля» [Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм. 2012. № 2 (66). С. 168]. Анализ выявил целый ряд направлений, которые позволяют выводить активы госкорпорации из ее собственности. Т.В. Бондарь отмечает как главную черту «государственной корпоративной собственности отсутствие у ее субъектов естественных мотиваций к эффективной деятельности» [Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии. (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2. С. 30], что существенно снижает эффективность данной формы собственности. Многие исследователи указывают на необходимость внедрять «показатели эффективности, позволяющие объективно оценивать работу руководства предприятий, а также механизмы, устанавливающие ответственность менеджмента за результаты работы организации» [Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3. С. 229]. Чтобы руководители госкорпораций, являющиеся по сути чиновниками, могли обеспечить общественно-полезный результат деятельности этих организаций, «необходимо уделить должное внимание их организационно-правовому положению… Представляется возможным создание института юридических лиц публичного права, в число которых будут входить государственные корпорации. Данные юридические лица обязательно должны быть урегулированы административным правом» [Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 15].

Рассмотрим конкретные примеры возможных коррупционных рисков.

Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации (Роснанотех, Ростехнологии, ФСР ЖКХ) имеют (имели) право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования, что делает возможными так называемые «откаты».

Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность по ставке существенно ниже рыночной, что может приносить прибыль даже от активов средней доходности. Часть этой прибыли достается менеджерам госкорпораций, принявшим решение о выдаче кредита. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время.

Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Соучредителями таких дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний.

Сдача активов в аренду на льготных условиях. Арендаторами обычно выступают предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности ничто не помешает им передать активы в субаренду по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.

Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволяет менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.

Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.

Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров существуют все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация может систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.

Манипуляции с фондовым рынком. «Своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Следует отметить, что во многом этот тезис является гипотетическим: с принятием в 2010 году изменений к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» государственные корпорации были введены в сферу надзорных полномочий Счетной палаты.

1. Для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере использования их имущества, присущее учреждениям.

Это положение не учитывает вполне ясной нормы п. 3 ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая как раз и определяет, что законом могут быть установлены особенности осуществления права пользования, владения и распоряжения имуществом, находящимся в собственности, в том числе, и федерации. Указание на целевой характер использования имущества госкорпораций относится как раз к особенностям его использования.

1. Не урегулирован вопрос использования имущества госкорпораций на обеспечение их деятельности (зарплата сотрудникам, представительские расходы, приобретение имущества и т.д.).

Отсутствие четкого законодательного решения этого вопроса во многом дает основание для обвинений в особой коррупционной емкости данной организационной формы. Однако нераспределение прибыли среди участников – принципиальный признак, который роднит эту организационно-правовую форму с некоммерческими организациями, – не является эквивалентом понятия «неупорядоченность использования прибыли». Очевидно, что полученное от Российской Федерации имущество государственных корпораций не может не использоваться на цели обеспечения собственной деятельности.

При этом в законодательстве о госкорпорациях обозначались разные подходы к этому вопросу. Так, например, для Агентства по страхованию вкладов предусмотрено финансирование расходов строго по смете, а фонд страхования вкладов, куда и направляются доходы, обособляется от иного его имущества. Для Фонда содействия реформированию ЖКХ также предусмотрено утверждение сметы. Другие государственные корпорации по решению высших органов управления вправе формировать в составе своего имущества целевые резервы (фонды).

1. Общие нормы о статусе госкорпораций содержат различные и многочисленные исключения из общего статуса юридических лиц: в частности, на них не распространяется общая обязанность некоммерческих организаций периодически представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности и об использовании своего имущества.

Это изъятие из правового статуса некоммерческих организаций на практике обернулось целым рядом серьезных претензий об отсутствии контроля за деятельностью госкорпораций вообще. Так, В.А. Вайпан подчеркивает, что специальное регулирование должно иметь место только на базе имеющегося общего регулирования [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3. В этом смысле общие нормы об отчетности госкорпораций могут быть предусмотрены в общем законе о деятельности юридических лиц публичного права, которые могут быть конкретизированы в специальных законах.

До 2010 года правовая ситуация описывалась следующим образом: имущество передается государством в собственность государственной корпорации, поэтому на ее деятельность не распространяются контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации. Малоэффективными оказывались и иные контрольные механизмы: не существует отдельного государственного ведомства, которому подчинялись бы госкорпорации, также не существует и ведомства по контролю за госкорпорациями. Изменения, принятые в 2010 году в Федеральный закон «О Счетной палате», позволили сделать деятельность госкорпораций совершенно прозрачной для государства.

1. Фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица с позиций Гражданского кодекса и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому статусу.

Это положение свидетельствует, что природа публично-правовых юридических лиц уже не является абсолютной новеллой для научного сообщества России. Вместе с тем создание субъектов права, по своей правовой природе являющихся публично-частными, продолжает расцениваться в качестве отрицательного факта, хотя введение в правовую систему России новой категории юридических лиц следует оценивать, напротив, исключительно с положительной стороны.

1. Сомнению подвергается сама экономическая целесообразность данной организационно-правовой формы.

Основной тезис этого пункта критики базируется на противоречиях деятельности госкорпораций. Некоторые исследователи, например, К.С. Степанов, отмечают, что в государственных корпорациях сохраняются противоречия между коммерческой природой образующих корпорацию компаний и требованием закона об их некоммерческом характере. «В процессе создания рассматриваемых корпораций произошла подмена их целей (разработка высокотехнологичной продукции) стремлением занять монопольное положение на рынке при формировании государственного заказа и установить ценовую монополию» [Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2. С. 42–43.], что усугубляет и без того серьезную для нашей страны проблему – проблему конкуренции.

Однако следует подчеркнуть, что подобная логика основывается на коммерческой сущности государственной корпорации, между тем она совмещает в себе черты административного органа с деятельностью хозяйствующего субъекта, что является ее «родовым» признаком. Отсюда и все недоразумения в определении эффективности ее деятельности как исключительно хозяйствующего субъекта.

Литература

Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7.

Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3.

Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2.

Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2.

Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика, 2011. № 3.

Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права. Журнал российского права. № 5, 2011.

Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм , 2012. № 2 (66) .

Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. № 3. 2011.

Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2.

Данная критика высказывалась до начала реформирования госкорпораций.

Сергей Кузнецов. Правовой статус государственных корпораций // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2015, №1 (93)

Сергей Кузнецов, доцент факультета финансов и банковского дела Российской академии народного хозяйства и государственной службы (119571, Москва, проспект Вернадского, 82). E-mail: [email protected]~ Kuznetsov
Аннотация. В статье рассматриваются направления критики государственных корпораций, послужившие основанием включения соответствующего блока вопросов в документы по реформированию гражданского законодательства и принятию мер по сокращению числа государственных корпораций. Основными направлениями критики явились вопросы, связанные с правовой природой госкорпораций, индивидуальное регулирование посредством законов, отсутствие учредительных документов, недостаточность общего регулирования государственных корпораций; высокий риск коррупции, снижение экономической эффективности их деятельности.
Ключевые слова: государственные корпорации, гражданское законодательство, юридическое лицо публичного права, публично-правовая компания.

Государственные корпорации подвергаются активной критике, хотя многим оппонентам этого явления не до конца ясна правовая природа и история его появления в законодательстве. В предлагаемом исследовании обобщаются исключительно правовые аспекты критики госкорпораций с целью построения на этой базе «правовой карты выявленных проблем» для дальнейшего развития теории юридических лиц публичного права. Обзор построен в виде отражения заявленной критики по какому-либо вопросу и комментария к нему.

1. Госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности.

Критики высказывают положение о том, что при создании госкорпораций их реальная правовая природа не соответствует правовой форме, закрепленной за ними в законодательстве. При этом организационно-правовые формы, предлагаемые Гражданским кодексом Российской Федерации, рассматриваются как догма. В данном случае есть явное непонимание правовой природы государственных корпораций, которая как раз и заключается в публично-частном происхождении (публичные цели частными методами), поскольку предпринимательская деятельность в данном случае не цель, а средство.

1. Каждая государственная корпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов. В этом состоит главная особенность их статуса.

С точки зрения доктрины права и зарубежного опыта, этот признак действительно является отличительным для юридических лиц публичного права. Он роднит госкорпорации в этом аспекте с органами государственной власти, которые, будучи юридическим лицами, также не имеют учредительных документов, но действуют на основе публичных актов законодательства. В данном случае факт легализации госкорпораций на уровне закона нисколько не умаляет их статуса юридического лица, а напротив, придает им дополнительный юридический авторитет.

Критику такой организационной формы, пожалуй, можно объяснить только своеобразным гражданско-правовым перекосом в оценке субъектов права, приматом концепции, в соответствии с которой деятельность юридических лиц определяется исключительно Гражданским кодексом. Однако это не соответствует действительноcти, поскольку в Российской Федерации уже давно сложилась правовая ситуация, при которой деятельность публичных органов власти в качестве юридических лиц определяется иными актами, имеющими публично-правовое содержание. В русле этой критики лежит и мысль В.А. Вайпана о необходимости «реализации на законодательном уровне общих принципов в отношении однотипных юридических лиц. Должна быть разработана некая правовая матрица, в которую нужно вписать все известные нам субъекты права. И эта матрица должна быть на уровне федерального закона… Нарушение этой логики правотворчества ведет к разрушению принципов права, искажению равенства правовых возможностей» [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3].

1. Общего закона о государственных корпорациях нет, а Федерального закона «О некоммерческих организациях» недостаточно для единообразного регулирования. В связи с этим не выработаны единые требования, и каждый новый закон о госкорпорации повторяет множество норм уже имеющихся законов.

Этот пункт следует признать вполне закономерным. Общий закон о публично-правовых лицах позволит урегулировать целый ряд правовых институтов, по поводу которых и возникают в основном споры между специалистами и политиками. Подобную точку зрения разделяют и другие специалисты. Например, В.И. Лафитский считает, что «необходимо … издание специального общего закона о юридических лицах публичного права, в котором были бы установлены нормы о специальной их правоспособности… Такая общая нормативная правовая база послужит основой для разработки специальных законов об отдельных видах либо уникальных юридических лицах публичного права» [Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. 2011. № 3]. О необходимости общего закона также пишет В.В. Бондаренко: «Первым шагом могло бы послужить законодательное закрепление концепции разделения хозяйствующих субъектов на юридических лиц частного и юридических лиц публичного права, в первую очередь на уровне кодифицированных источников. Следующим шагом могли бы явиться разработка и принятие специального нормативного правового акта, определяющего правовое положение юридических лиц публичного права, закрепляющим признаки, исходя из которых возможно было бы отнесение юридического лица к категории юридических лиц публичного права и т. п.» [Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2. С. 115]

1. Активы, переданные государством госкорпорации, перестают быть объектом госсобственности. Государство не имеет ни вещного права на это имущество (в отличие от ФГУП и ГУ), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от АО с госпакетом или некоммерческого партнерства), поэтому такая операция по своей правовой природе является безвозмездной приватизацией.

В данном случае надо выделить сразу несколько обстоятельств. Действительно, с точки зрения законодательства о приватизации, учреждение госкорпораций является приватизацией, но только на первый взгляд. Собственность действительно выбывает из владения Российской Федерации, однако этот акт не является окончательным, поскольку сама госкорпорация не имеет права отчуждать имущество федерации, во всяком случае, легально, и его юридическая судьба связана с судьбой самой госкорпорации как юридического лица. В свою очередь, окончательная судьба госкорпорации определяется федеральным законом, то есть актом государства. Таким образом, имущество, передаваемое госкорпорациям, выбывает из собственности государства не полностью, поскольку государство всегда имеет право осуществить дальнейшее распоряжение этим имуществом. Так, например, «Российская корпорация нанотехнологий» была преобразована в государственное акционерное общество. То есть сравнение акта наделения госкорпораций собственностью с незаконной (бесплатной) приватизацией является юридически не вполне корректным.

Такой подход связан с доктринальным положением о том, что единственным субъектом распоряжения федеральной собственностью является Правительство Российской Федерации. Фактически же уже давно сложилась ситуация многосубъектности распоряжения федеральной собственностью. Не оспаривается и право Федерального собрания распоряжаться государственной собственностью посредством законодательной процедуры.

Следовательно, в юридической плоскости более корректной будет постановка вопроса не о незаконности приватизации посредством передачи имущества государственным корпорациям (юридическим лицам публичного права) на основе федерального закона, а о законодательном закреплении совершенствования форм и способов управления федеральной собственностью. В рамках такой парадигмы, с одной стороны, у государства возникает дополнительный уровень мобильности при осуществлении им хозяйственной деятельности, а с другой – имущественные объекты не будут выбывать из-под юрисдикции государства.

1. Передача в собственность государственного имущества увеличивает риск коррупции.

Само по себе такое обвинение, выдвигаемое против организационно-правовой формы, довольно противоречиво, поскольку коррупции способствует не сам факт передачи имущества, а юридические процедуры этого акта и режим последующего использования имущества. Что касается государственных корпораций, то проблема сводится к недостаточности контроля за использованием ими государственного имущества. Именно на отсутствие должного контроля ссылаются правоведы, критикуя государственные корпорации: «…по сравнению с государственными унитарными предприятиями, имущество госкорпораций практически выведено из-под прямого государственного контроля» [Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм. 2012. № 2 (66). С. 168]. Анализ выявил целый ряд направлений, которые позволяют выводить активы госкорпорации из ее собственности. Т.В. Бондарь отмечает как главную черту «государственной корпоративной собственности отсутствие у ее субъектов естественных мотиваций к эффективной деятельности» [Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии. (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2. С. 30], что существенно снижает эффективность данной формы собственности. Многие исследователи указывают на необходимость внедрять «показатели эффективности, позволяющие объективно оценивать работу руководства предприятий, а также механизмы, устанавливающие ответственность менеджмента за результаты работы организации» [Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3. С. 229]. Чтобы руководители госкорпораций, являющиеся по сути чиновниками, могли обеспечить общественно-полезный результат деятельности этих организаций, «необходимо уделить должное внимание их организационно-правовому положению… Представляется возможным создание института юридических лиц публичного права, в число которых будут входить государственные корпорации. Данные юридические лица обязательно должны быть урегулированы административным правом» [Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 15].

Рассмотрим конкретные примеры возможных коррупционных рисков.

Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации (Роснанотех, Ростехнологии, ФСР ЖКХ) имеют (имели) право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования, что делает возможными так называемые «откаты».

Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность по ставке существенно ниже рыночной, что может приносить прибыль даже от активов средней доходности. Часть этой прибыли достается менеджерам госкорпораций, принявшим решение о выдаче кредита. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время.

Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Соучредителями таких дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний.

Сдача активов в аренду на льготных условиях. Арендаторами обычно выступают предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности ничто не помешает им передать активы в субаренду по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.

Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволяет менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.

Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.

Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров существуют все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация может систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.

Манипуляции с фондовым рынком. «Своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Следует отметить, что во многом этот тезис является гипотетическим: с принятием в 2010 году изменений к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» государственные корпорации были введены в сферу надзорных полномочий Счетной палаты.

1. Для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере использования их имущества, присущее учреждениям.

Это положение не учитывает вполне ясной нормы п. 3 ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая как раз и определяет, что законом могут быть установлены особенности осуществления права пользования, владения и распоряжения имуществом, находящимся в собственности, в том числе, и федерации. Указание на целевой характер использования имущества госкорпораций относится как раз к особенностям его использования.

1. Не урегулирован вопрос использования имущества госкорпораций на обеспечение их деятельности (зарплата сотрудникам, представительские расходы, приобретение имущества и т.д.).

Отсутствие четкого законодательного решения этого вопроса во многом дает основание для обвинений в особой коррупционной емкости данной организационной формы. Однако нераспределение прибыли среди участников – принципиальный признак, который роднит эту организационно-правовую форму с некоммерческими организациями, – не является эквивалентом понятия «неупорядоченность использования прибыли». Очевидно, что полученное от Российской Федерации имущество государственных корпораций не может не использоваться на цели обеспечения собственной деятельности.

При этом в законодательстве о госкорпорациях обозначались разные подходы к этому вопросу. Так, например, для Агентства по страхованию вкладов предусмотрено финансирование расходов строго по смете, а фонд страхования вкладов, куда и направляются доходы, обособляется от иного его имущества. Для Фонда содействия реформированию ЖКХ также предусмотрено утверждение сметы. Другие государственные корпорации по решению высших органов управления вправе формировать в составе своего имущества целевые резервы (фонды).

1. Общие нормы о статусе госкорпораций содержат различные и многочисленные исключения из общего статуса юридических лиц: в частности, на них не распространяется общая обязанность некоммерческих организаций периодически представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности и об использовании своего имущества.

Это изъятие из правового статуса некоммерческих организаций на практике обернулось целым рядом серьезных претензий об отсутствии контроля за деятельностью госкорпораций вообще. Так, В.А. Вайпан подчеркивает, что специальное регулирование должно иметь место только на базе имеющегося общего регулирования [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3. В этом смысле общие нормы об отчетности госкорпораций могут быть предусмотрены в общем законе о деятельности юридических лиц публичного права, которые могут быть конкретизированы в специальных законах.

До 2010 года правовая ситуация описывалась следующим образом: имущество передается государством в собственность государственной корпорации, поэтому на ее деятельность не распространяются контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации. Малоэффективными оказывались и иные контрольные механизмы: не существует отдельного государственного ведомства, которому подчинялись бы госкорпорации, также не существует и ведомства по контролю за госкорпорациями. Изменения, принятые в 2010 году в Федеральный закон «О Счетной палате», позволили сделать деятельность госкорпораций совершенно прозрачной для государства.

1. Фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица с позиций Гражданского кодекса и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому статусу.

Это положение свидетельствует, что природа публично-правовых юридических лиц уже не является абсолютной новеллой для научного сообщества России. Вместе с тем создание субъектов права, по своей правовой природе являющихся публично-частными, продолжает расцениваться в качестве отрицательного факта, хотя введение в правовую систему России новой категории юридических лиц следует оценивать, напротив, исключительно с положительной стороны.

1. Сомнению подвергается сама экономическая целесообразность данной организационно-правовой формы.

Основной тезис этого пункта критики базируется на противоречиях деятельности госкорпораций. Некоторые исследователи, например, К.С. Степанов, отмечают, что в государственных корпорациях сохраняются противоречия между коммерческой природой образующих корпорацию компаний и требованием закона об их некоммерческом характере. «В процессе создания рассматриваемых корпораций произошла подмена их целей (разработка высокотехнологичной продукции) стремлением занять монопольное положение на рынке при формировании государственного заказа и установить ценовую монополию» [Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2. С. 42–43.], что усугубляет и без того серьезную для нашей страны проблему – проблему конкуренции.

Однако следует подчеркнуть, что подобная логика основывается на коммерческой сущности государственной корпорации, между тем она совмещает в себе черты административного органа с деятельностью хозяйствующего субъекта, что является ее «родовым» признаком. Отсюда и все недоразумения в определении эффективности ее деятельности как исключительно хозяйствующего субъекта.

Литература

Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7.

Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3.

Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2.

Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2.

Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика, 2011. № 3.

Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права. Журнал российского права. № 5, 2011.

Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм , 2012. № 2 (66) .

Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. № 3. 2011.

Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2.

Данная критика высказывалась до начала реформирования госкорпораций.